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新世纪我国食品安全治理改革探索

2018-11-29 09:00    来源:中国食品安全报    作者:徐景波

食品安全是当今国际社会共同关注的重大问题。新世纪之初,我国食品安全事件多发频发,社会各界高度关注,改革创新呼声强烈。顺应时代发展的需要,倾听人民群众的呼唤,2003年,国家对食品安全监管体制进行重大改革,组建国家食品药品监管局,开启了新世纪我国食品安全波澜壮阔的改革创新大幕。

我国的食品安全问题,是世界食品安全问题的缩影,也是我国社会问题的缩影。作为一个处于社会主义初级阶段的发展中大国,面对十三亿多人口的巨大消费需求,有效保障公众饮食安全,我国比任何国家都面临着更大的压力,需要付出更艰辛的努力。这是一场凝聚智慧、锤炼意志、展示力量的伟大变革和创造。

马克思指出:人们自己创造自己的历史,但是他们并不是随心所欲地创造,并不是在他们自己选定的条件下创造,而是在直接碰到的、既定的、从过去承继下来的条件下创造。从事食品安全监管,深化食品安全改革,需要深入了解这场伟大变革和创造的昨天、今天和明天。只有把昨天、今天与明天贯通起来,深刻思考、坚韧改革、顽强创造,才能在全球化、信息化、社会化的大时代中,开辟出一条体现中国智慧和中国方案的食品安全治理新道路。

从“安全”出发,新世纪以来,我们对食品安全价值的认知,经历了生命安全、公共安全、国家安全和人类安全的四个阶段。早期,食品安全被定位于个体的生命安全,为个体的偶发事件,一般不会引发社会的普遍关注。今天,食品安全问题因触点多、燃点低,极易引发社会关注,成为公共安全的重要组成部分。同时,食品安全问题作为非传统安全问题,已成为国家安全和人类安全的重要内容,引起全社会甚至全人类的高度重视。与上述阶段的变化相适应,对食品安全关注的主体在不断扩展。今天,食品安全已拥有最广泛的利益相关者,需要建立最紧密的命运共同体。

从“问题”出发,新世纪以来,我们对食品安全问题的认知,经历了重大的社会问题、重大的经济问题、重大的民生问题和重大的政治问题四个阶段。“三鹿奶粉事件”前,食品安全问题被定位于重大的社会问题,人们更多从维持社会和谐、稳定和秩序的角度来认知食品安全。“三鹿奶粉事件”的爆发,使国人尤其是地方政府第一次真正认识到,食品安全问题关系着经济的健康发展,不重视质量安全就不是科学发展,解决食品安全问题,必须转变经济发展方式,推动经济结构战略性调整。从那时起,食品安全问题被定位于重大的经济问题。党的十八大以来,随着民生改善和健康中国的推进,食品安全问题被作为重大的民生问题提上日程。今天,食品安全关系着人民群众的生命健康,关系着经济社会的可持续发展,关系着中华民族的未来。食品安全问题已成为事关人心向背与执政得失的重大政治问题,需要下最大的气力,抓紧抓好、抓出成效。

从“体制”出发,新世纪以来,围绕“科学、统一、权威、高效”的目标,我国不断深化食品安全监管体制改革,走过了从分散监管、综合监管到统一监管的艰难过程。2003年国务院进行第五轮行政管理体制改革,组建国家食品药品监管局,负责食品安全综合监督、组织协调和重大食品安全事故查处;2008年国务院进行第六轮行政管理体制改革,国家食品药品监管局划归卫生部管理。卫生部负责食品安全综合监督,国家食品药品监管局负责餐饮服务食品安全监管;2010年国务院设立国务院食品安全委员会,其办公室担负食品安全综合协调的重责。2013年国务院进行第七轮行政管理体制改革,组建国家食品药品监督管理总局,同时加挂国务院食品安全委员会办公室牌子,负责食品生产、流通和餐饮服务的监管和食品安全综合协调工作。2018年组建市场监管总局,全面负责食品安全监管。经过多年的改革和探索,我国迈入了统一、权威的食品安全监管时代。

从“法制”出发,新世纪以来,我国坚持依法治国的基本方略,不断夯实食品安全的法制基础。2009年2月28日第十一届全国人民代表大会常务委员会第七次会议通过《中华人民共和国食品安全法》。《食品安全法》体现了预防为主、科学管理、明确责任、综合治理的食品安全工作指导方针,明确了分工负责与统一协调相结合的食品安全监管体制,为全面加强和改进食品安全工作,提高监管成效、提升食品安全水平,提供了重要的法律制度保障。2013年,我国食品安全监管体制进行重大调整。国务院决定对2009年实施的《食品安全法》进行修订,以解决食品安全工作中面临的突出问题,进一步增强食品安全工作的科学性和有效性。2015年4月24日第十二届全国人民代表大会常务委员会第十四次会议审议通过了新修订的《食品安全法》。新《食品安全法》确定食品安全工作实行“预防为主、风险管理、全程控制、社会共治”的基本原则,并要求建立科学、严格的监管制度。该法被称为史上最严的《食品安全法》。

从“战略”出发,新世纪以来,我国食品安全工作经历了从监管理念到治理理念的重大转变。2003年,国家食品药品监管局成立后,积极倡导食品安全治理理念。按照1995年联合国全球治理委员会的研究报告《我们的全球伙伴关系》,治理是各种公共的或者私人的机构协调其内部共同事务的诸多方式的总和,是使诸多不同的甚至相互冲突的利益得以协调以至采取联合行动的持续过程。治理并不是对监管的否定,而是对监管的扬弃,它型构了从纵向型到轮状型、从线性型到网状型、从命令型到互动型的新型关系,建立了多元、协同、互动、共享的新型关系,实现了从封闭到开放、从一元到多元、从被动到主动的重大转变。从监管理念到治理理念,食品安全工作的视野更加开阔,力量更加汇聚,道路更加宽广,前景更加美好,食品安全工作进入了新时代。

食品安全治理属于世界性难题。有效破解这一世界性难题,需要进行系统的创新。创新是引领发展的第一动力。实践启示我们,惟创新者进、惟创新者强、惟创新者胜。新世纪以来,我国坚持问题导向,坚持立足国情,坚持国际视野,在食品安全领域进行了理念创新、体制创新、法制创新、机制创新、方式创新、战略创新、文化创新等一系列重大创新。

理念是事物运行的灵魂,体现着对事物运行的哲学思考和应然判定。2004年,在《食品安全法》起草过程中,在追问食品卫生、食品质量、食品安全三者关系时,研究的路径逐步从内涵外延式转轨到理念变革式上。古希腊哲学认为:一个新概念的出现,绝不是事物内涵外延的简单调整;一个新概念的出现,往往标志着一个新时代的到来。这一论断启示我们:食品安全概念的出现,预示着什么时代的到来,或者说,什么时代的到来,使食品卫生让位于食品安全。结论必然是:食品安全概念的出现,标志着风险治理、全程治理和社会治理新时代的到来,它表明食品安全比食品卫生具有更深的基础、更宽的领域和更高的视野,彰显了食品安全工作科学性、社会性和政治性的有机统一。在这三大治理理念的基础上,根据监管实践需要,食品药品监管部门逐步提出了食品安全责任治理、效能治理、能动治理、分类治理、专业治理、阳光治理、简约治理、审慎治理、智慧治理等基本理念。这些理念是风险治理理念的派生或者延伸。唯物辩证法告诉我们:对立统一规律是做好食品安全工作的制胜法宝。只有在安全与风险的对立中,才能科学把握食品安全的奥秘;只有在安全与风险的统一中,才能科学掌握食品安全的真谛。

体制是事物运行的格局,体现着对事物运行的宏观统筹和战略安排。近年来,党中央、国务院多次强调建立统一、权威的食品安全监管体制。这充分体现了党中央、国务院坚持以人民为中心的发展思想,对食品安全工作规律的深刻把握,对民生福祉和健康中国的高度重视,对广大人民群众呼声的积极响应。我国属于发展中的社会主义大国,研究我国食品监管体制改革,须臾不可忘记这一基本国情。纵观全球,独立监管、统一监管和专业监管,已成为食品安全监管的基本定式。我国食品安全监管体制改革,应当始终坚持国际视野,尊重科学规律,顺应时代潮流,倾听人民呼唤,在世界舞台上展示我国以人民为中心的社会主义大国的良好形象。

法制是事物运行的轨道,体现着对事物运行的规律把握和方向掌控。按照新时代中央有关食品安全“四个最严”的要求,食品安全各项制度设计,应当有利于风险的全面防控和责任的全面落实,有利于体系的全面推进和能力的全面提升。《食品安全法》修订过程中注重把握了理念与制度、体制与机制、体系和能力、政府与企业、中央和地方、监管与治理等多方面关系,着重完善了企业主体、政府监管和社会共治三大制度体系,进一步增加了法律制度的科学性、统一性、协调性、针对性和可操作性。

机制是事物运行的动力,体现着事物运行的外在条件和内在要求。新世纪以来,在食品安全综合监督、综合协调阶段,围绕如何整合治理资源、增强治理力量、激发治理动力,食品药品监管部门开展了一系列治理机制的创新。从激励和约束企业的角度看,先后推出分类监管机制、信用奖惩机制、综合评价机制、绩效考核机制、能力评价机制、典型示范机制、量化分级机制、责任约谈机制、责任连带机制、责任追究机制等;从激励和约束部门的角度看,先后推出沟通协作机制、信息通报机制、行刑衔接机制等;从激励和约束地方政府的角度看,先后推出综合评价机制、绩效考核机制、典型示范机制、督查督办机制等;从激励社会的角度看,先后推出有奖举报机制、贡献褒奖机制、信息公开机制等。这些具体、生动的机制,有力推动了食品安全治理从一元到多元、从分散到统一、从被动到主动的变革,开辟了食品安全治理的新天地。

方式是事物运行的方法,体现着事物运行的实现路径和基本手段。早在新世纪初,世界卫生组织指出:过去数十年,传统的食品安全措施已被证明不能有效地控制食源性疾病。国际社会必须改变某些现行的方法,以确保适应全球食品安全出现的新挑战。在食品安全综合监督、统一监管各阶段,围绕着如何转变政府职能、提高监管效能,激发市场活力,食品药品监管部门解放思想、开动脑筋,进行了一系列治理方式的探索,如默示许可、备案登记、后置审批、风险监测、驻点监督、远程监控、飞行检查、风险交流、召回停售、风险控制等,这些鲜活、管用的方式,有力推动了食品安全治理从传统到现代、从外延到内涵的转变,开创了食品安全治理的新局面。

十八大以来,党中央、国务院对加强食品安全工作提出了许多新思想、新论断和新要求。食品安全问题属于重大的政治问题,能不能在食品安全问题上给老百姓一个满意的交代,是对党执政能力的重大考验;食品安全问题燃点低、触点多,容易引发社会问题、政治问题,必须把食品安全监管纳入公共安全体系进行部署;要改革和完善食品药品监管体制,对食品药品进行集中统一监管,进一步增强监管工作的协调性和执行力;食品安全工作是复杂的社会系统工程,要加快构建企业负责、政府监管、行业自律、社会协同、公众参与、法治保障的食品安全社会共治格局;要加快完善食品安全法律体系,用最严谨的标准、最严格的监管、最严厉的处罚、最严肃的问责,确保公众饮食安全。上述重要论断,体现了党中央、国务院对新时期我国食品安全工作的谋篇布局,标志着我国食品安全工作进入了新时代。多年来,社会各界积极推进食品安全治理理论和实践探索。

首先,从经济的视角审视食品安全问题,探索了有效供给理论。食品安全问题是个重大的经济问题。随着健康问题越来越受到国人的重视,包括食品产业在内的大健康产业正在快速发展。新世纪初,美国著名经济学家保罗·皮尔泽在其所著的《财富第五波》中将大健康产业称为继IT产业之后的全球“财富第五波”,提出健康产业将成为推动全球经济增长的新引擎的重要论断。从需求与供给的关系来看,只有满足生命与健康需求的供给,才是有效的供给、真正的供给。安全是保障食品有效供给的前提和基础。任何违背安全的食品供给,都不是有效的供给,而是巨大的浪费。食品安全始终是量的安全与质的安全的有机互动。没有量的安全,质的安全最终将丧失可靠的依托;而没有质的安全,量的安全也将失去价值。今天,食品供给方面的问题主要表现在质的供给上,而食品安全质的供给比量的供给更为复杂、更为艰巨。有经济学家提出需求创造供给理论,也有经济学家提出供给创造需求理论。实践已给这两种理论做出了裁判。应当说,在消费可以选择的条件下,供给也可在一定程度上影响着需求。假冒伪劣食品的存在,将在一定程度上影响消费者对特定食品的消费需求。食品领域的风险,不仅表现为企业风险,有时很容易演变成行业风险。食品企业和行业应当采取有效的措施,共同确保食品药品供给属于具有经济价值和社会价值的有效供给。近年来,中央提出供给侧结构性改革的重大战略部署。经过近40年的改革开放,人民群众对食品的消费需求已经发生了巨大的变化,食品企业必须紧紧跟随人民群众的消费需求,努力生产出更有质量、更加经济、更宜健康、更加方便的产品。实践证明,只有符合有效供给需求的产品,才能拥有广阔的市场。

其次,从科学的视角审视食品安全问题,探索了风险治理理论。食品安全问题是个重大的科学问题。近二十年来,在食品安全领域,最大的变革就是风险治理理念的提出,其对食品安全治理具有全局性、根本性和方向性的重大影响。应当说,风险是认知和破解食品安全问题的一把金钥匙。风险治理理论的提出,对食品安全治理具有转折点的重大意义。谁掌握了食品风险,谁就掌握了食品安全治理的切入点、着力点和制高点。我国食品安全风险具有多样性、广泛性、复杂性、高发性、叠加性、放大性等特点,必须高度关注食品安全的源头性风险、区域性风险、系统性风险、社会性风险、派生性风险等。从绝对的意义上看,风险无处不在、无时不有;从相对的意义上看,风险有轻有重、有缓有急。通过开展风险评估或者风险排查,可以就特定环节、特定品种的食品安全风险状况进行科学系统分析,在此基础上确定食品安全治理的重点,进一步增强治理工作的针对性、靶向性和有效性。食品安全治理手段多样,如评估、监测、检验、评价、稽查等。单一手段发现风险的能力受到一定的局限,而多种手段的综合利用会使发现问题的能力显著提升。食品安全监管部门可以定期组织开展食品安全风险综合分析,协同有关力量,共同研判食品安全形势,并采取切实有效措施进行治理。在市场经济条件下,食品的自然生命和商品生命间往往形成一定的鸿沟,而应对这一鸿沟,就是监管所面临的最大挑战。传统的食品安全保障体系基本将保障的重点锁定在生产加工环节。随着科学迷信的破灭和经济规律的张扬,人们逐步认识到:从农田到餐桌,任何一个环节存在缺陷,都可能导致食品安全保障体系的崩溃。为最大限度地保护消费者利益,必须将全程治理理念深深地嵌入到食品安全治理体系中。同时,必须根据食品安全风险的时空分布,采取分级、动态、持续、递进、均衡、适度、灵活的管理,最大限度地提高食品安全治理的效益。

再次,从社会的视角审视食品安全问题,探索了社会共治理论。食品安全问题是个重大的社会问题。食品安全风险的来源具有社会性,食品安全问题的影响具有社会性,食品安全难题的破解具有社会性。作为最大的发展中国家,我国食品安全面临的问题更复杂、更敏感、更艰巨、更急迫。必须组织和动员全社会的力量,积极参与食品安全治理,推动建立新型治理关系,实现食品安全社会共治的大格局。在新的历史时期,食品安全关系已不再仅仅是政府与企业之间命令与服从的简单线性关系,而是企业、政府、社会之间互助与互动的复杂网状关系。在食品安全治理体系中,政府始终发挥着总揽全局、协调各方的主导作用。在市场经济条件下,行业协会、社会团体、基层群众性自治组织、消费者权益保护组织等,在食品安全方面拥有广泛的知情权、参与权、监督权和表达权。当前,有必要出台关于全面推进食品安全社会共治的指导意见,确定食品安全社会共治的基本原则、主要任务、主要措施和保障机制,将食品安全社会共治逐步引上制度化、机制化的道路。

最后,从政治的视角审视食品安全问题,探索了责任分享理论。食品安全问题是个重大的政治问题。现代社会关系主要表现为责任关系。美国著名思想家爱默生曾说:“责任具有至高无上的价值,它是一种伟大的品格,在所有价值中处于最高的位置”。坚持食品安全责任治理,要把握好政府责任和企业责任与其他机构责任的关系。政府对食品安全承担监管责任,这种风险排查责任属于行政责任。而企业对食品安全承担管理责任,这种安全保证责任属于民事责任。食品企业是食品安全的第一责任主体,或者说是唯一民事责任主体。企业的安全意识、安全条件以及安全状况如何,直接影响乃至决定着企业的食品安全状况。如果企业忽视甚至无视食品安全,那么,即便再完善的政府外部监管也难以取得理想的效果。只有企业真正承担食品安全的第一责任,食品安全保障才有了坚实的基础。绝不允许任何企业以损害人民群众生命健康来换取企业发展和经济增长。此外,检验机构、认证机构、广告机构、新闻媒体等,在食品安全保障中也享有一定的权力,也应当承担相关的法律责任。消费者对食品安全也承担着一定的责任。

党的十九大提出了我国已经进入新时代,我国社会的主要矛盾已经转化为人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾。在新时代,人民群众对食品消费的需求不会仅仅满足于食品的安全保障,对食品的质量、营养、美味等将提出更多更高的要求。亚里斯多德曾说过:事业是理念与实践的生动结合。在新时代,满足广大人民群众日益增长的美好生活需要,在食品安全领域,必须坚持新发展理念,通过系统改革创新,加快推进我国食品安全治理现代化,全面提升食品安全保障水平。

推进食品安全治理现代化,需要完善食品安全治理体系。食品安全治理体系是对食品安全治理目标、原则、环境、要素、流程等的系统安排。只有建立强大的食品安全监管部门,才能出色地保护公众的饮食用药安全。而强大的食品安全监管部门有赖于完善的食品安全治理体系。完善的食品安全治理体系包括政府监管体系、企业管理体系和社会共治体系。政府监管体系是在食品安全法制体系统筹下的食品安全标准、风险监测、风险评估、审评审批、检验检测、执法检查、信息公开等体系。企业管理体系是保障企业食品生产经营活动有效运行的质量安全管理体系,如GMP、HACCP等。社会共治体系包括风险交流、投诉举报、信用奖惩等体系。只有各方面均立足于使命,加快完善相关治理体系,食品安全保障才能有坚实的基础。

推进食品安全治理现代化,需要强化食品安全治理能力。食品安全治理属于基于风险的专业治理,没有强大的治理能力是难以完成保障食品安全的艰巨任务。完善的食品安全治理体系为强大的食品安全治理能力提供了重要基础,但强大的食品安全治理能力还需要优秀的管理人员。食品安全治理能力包括风险管理能力、依法监管能力、沟通协作能力、危机处理能力等,永远是个开放的包容的体系。当前,应当按照职业化、专业化队伍建设的要求,加快职业化检查员队伍建设,明确资质条件、培训内容、考核要求、薪酬待遇等,加快打造一支政治坚定、业务精湛、作风优良、能力突出的监管队伍,最大限度满足新时代监管工作的需要。

推进食品安全治理现代化,需要创新食品安全治理战略。食品安全治理战略是指食品安全监管部门制定的有关食品安全治理工作的全局性、方向性的目标和策略。研究制定食品安全治理战略,就是要进一步明确食品安全工作的发展目标、发展方向、发展重点、发展步骤和发展方法等,总揽全局、协调各方,更加积极主动地适应经济社会发展和食品安全监管工作的需要,努力提升食品安全全面统筹能力,不断开创食品安全工作的新局面。党的十八届五中全会和党的十九大提出实施国家食品安全战略。食品安全治理战略涉及理念创新、体制改革、产业提升、科技支撑、标准提高、行业自律、社会共治、机制创新、方式变革、责任落实、国际合作等内容。进入新时代,加快编制国家食品安全战略,有利于推动食品安全治理从微观运作到宏观统筹、从战术运用到战略统筹、从立足当前到谋划长远的历史性转变,全面提升食品安全治理水平。

推进食品安全治理现代化,需要提升食品安全治理文化。全面提升我国食品安全治理水平,需要创新食品安全治理文化。因为“文化”是社会治理的“灵魂”。从全球的范围来看,食品安全治理文化创新属于食品安全治理创新体系中最为艰难、最具创造、最富智慧的创新。文化是一个复合体,包括知识、艺术、法律、宗教、习俗以及其它社会现象;是由社会环境所决定的生活方式的整体;文化是分层次的,包括物质的、制度的、心理的等形式;文化具有传承性、渗透性、持久性等。食品安全的治理使命、治理愿景、治理价值、治理战略等,是食品安全治理文化中最核心、最本质、最精髓的内容。伟大的食品安全事业呼唤伟大的食品安全治理文化。伟大的食品安全治理文化孕育伟大的食品安全监管事业。当前,应当深入贯彻落实党的十九大精神,以高度的责任感和使命感,积极探索建立具有时代特点、体现中国特色、展示民族精神的食品安全治理文化,进一步提升全社会食品治理的凝聚力、创造力和战斗力。


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