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新世纪我国食品安全治理创新三大战役

2019-04-19 13:07来源:中国食品安全报编辑:李梦洁
  

徐景波食品安全治理是新世纪我国社会治理领域中的伟大创造之一。新世纪初,面对食品安全事件的多发频发,面对广大人民群众的殷切期盼,我国政府坚持以人为本、执政为民,坚持目标引领、问题导向,坚持改革创新、探索实践,展开了波澜壮阔、影响深远的食品安全治理创新三大战役。多年来,全国广大食品安全工作者锐意进取、奋发作为、风雨兼程、砥砺前行,实现了食品安全监管体制从分散到统一、法制从卫生到安全、理念从监管到治理的历史性跨越和创造性变革,在世界食品安全监管改革创新史上写下了华美篇章。

第一场战役:从分散到统一的体制创新

2003年,新世纪我国食品安全监管改革的元年。此时,我国改革开放已取得突破性进展,社会主义市场经济体制已初步建立,人民生活已显著改善,总体达到小康水平。然而,当时食品安全问题却多发频发,全社会高度关注,唯改革才有出路。民之所望,施政所向。在全社会的期待下,我国食品安全监管改革大幕拉开。食品安全监管改革千头万绪,改革战役从哪里打响?这是一场胆识与智慧的重大考验。时代在召唤,人民在期盼。

2003年3月6日,第十届全国人民代表大会第一次会议审议的《关于国务院机构改革方案的说明》指出:加强食品安全监管体制建设。为保障人民群众身体健康和生命安全,加强对食品安全的监管,在国家药品监督管理局的基础上组建国家食品药品监督管理局,作为国务院直属机构。其主要职责是:继续行使国家药品监督管理局职能,负责对食品、保健品、化妆品安全管理的综合监督和组织协调,依法组织开展对重大事故的查处。

1.1食品安全问题属于世界性难题

食品安全问题事关社会和谐、经济发展、民生福祉、国家形象和民族尊严,是重大的社会问题、经济问题、民生问题和政治问题,鉴于食品安全问题为全球共同关注的世界性难题。2001年,世界卫生组织发布的《全球食品安全战略》强调指出:过去数十年传统的食品安全措施已被证明不能有效控制食源性疾病。国际社会必须改变某些现行的方法,以确保适应全球食品安全出现的新挑战。食品安全监管体制事关食品安全监管工作全局,许多国家和地区的食品安全监管改革都是从食品安全监管体制改革开始的。

1.2食品安全监管改革有多路径选择

食品产业在许多国家和地区都是第一产业,涉及农业、工业、商业、服务业等诸多领域。食品安全监管改革是个庞大复杂的系统工程,有多条路径可供选择,许多国家和地区都在审慎选择、科学设计。2003年,联合国粮农组织和世界卫生组织联合出版了旨在促进各国尤其是发展中国家的主管部门完善其食品控制体系的《保障食品的安全和质量:强化国家食品控制体系指南》。该报告在明确食品控制原则、战略的基础上,提出强化国家食品控制体系的组织结构,强调“将保障公众健康和食品安全的所有职责全部归并到一个具有明确职责的食品控制体系中是相当有益的”。中国政府认真借鉴国际社会改革经验,持续推进监管体制改革,走过了从分散监管、综合监管到统一监管的极不平凡历程。

1.3食品安全监管实现“双轨”变“单轨”

2003年,我国进行食品安全监管体制重大改革,成立了国家食品药品监督管理局,其被定位于国务院在食品安全方面的“抓手”,直接向国务院报告食品安全监管工作。

2004年9月发布的《国务院关于进一步加强食品安全工作的决定》(国发[2004] 23号)明确提出:按照一个监管环节由一个部门监管的原则,采取分段监管为主、品种监管为辅的方式,进一步理顺食品安全监管职能,明确责任。该《决定》初步提出“双轨”变“单轨”的要求,在推进食品安全监管体制改革上具有重要的航标意义。

2008年国务院启动改革开放以来的第五次机构改革。7月国务院办公厅印发的国家食品药品监督管理局等有关部门的“三定”规定明确提出,在食品生产和经营领域,实行由“两证”监管为“一证”监管,即在食品生产和食品流通领域,不再发放卫生许可证,而只发放食品生产许可证和食品流通许可证,食品卫生与食品质量“双轨”变食品安全“单轨”的目标初步确立。上述改革思路在2009年2月28日第十一届全国人大常委会第七次会议通过的《食品安全法》以及2009年7月20日国务院通过的《食品安全法实施条例》中得以全面确认。

 1.4 食品安全监管实现“小综”变“大综”

从2003年开始,食品药品监管部门承担食品安全管理的综合监督职责,其并不替代各监管部门的具体监管职责,此时的食品安全综合监督只是部分监管要素如规划、信息等的“小综合”,而非全部监管要素或者手段的“大综合”。这种“小综合”因手段和权威所限,难以达到预期目标和最佳效果。2008年,卫生行政部门接续食品安全综合监督时,虽在标准方面有所进步,但仍然属于“小综合”。

2010年12月6日,国务院食品安全委员会办公室成立,标志着我国食品安全综合监督进入新阶段。国务院食品安全委员会办公室设综合司、协调指导司、监督检查司、应急管理司4个内设机构。2011年11月19日,《中央编办关于国务院食品安全委员会办公室机构编制和职责调整有关问题的批复》(中央编办复字[2011]216号),决定将卫生部的食品安全综合协调、牵头组织食品安全重大事故调查、统一发布重大食品安全信息等三项职责,划入国务院食品安全办。国务院食品安全办增设政策法规司、宣传与科技司,分别承担食品安全政策法规拟订、宣传教育和科技推动等工作。我国食品安全综合监督初步实现了从“小综合”到“大综合”的跨越。

1.5食品安全监管实现“多段”变“少段”

从2003年开始,我国实行食品安全综合监督与具体监管相结合的独特监管体制。食品安全具体监管分为食品生产监管、食品流通监管和餐饮服务监管等。经过十年的改革探索,2013年国家食品药品监督管理总局成立,食品安全综合协调与食品安全具体监管职能合一,我国食品安全监管实现了从“多段”到“少段”的历史性跨越。在从“多段”到“少段”的转变过程中,一些地方在食品安全监管体制上进行了积极探索,积累了一些弥足珍贵的经验。

2004年12月10日上海市做出《关于调整本市食品安全有关监管部门职能的决定》(沪府发[2004]5l号),决定调整原有的食品安全监管部门的职能,探索建立食品安全监管新机制,在“采取分段监管为主”的工作基础上,逐步实现由一个部门为主的综合性、专业化、成体系的监管模式。按照确定预期目标、制定阶段方案、分步推进实施的原则,上海市对食品安全监管相关部门的职能做出适当的调整,引发了全社会的高度关注。

2009年7月,深圳市在全国率先启动了地方大部制改革,组建市场监督管理局,将工商行政管理局、质量技术监管局、卫生局分别对食品流通、生产、餐饮环节的监管职责,以及原市贸易工业局承担的酒类市场管理职责,划入市场监督管理局,集中统一对食品生产、流通、消费环节实施监管。2011年12月21日,将市农业和渔业局承担的食用农产品安全监管职责划转至市市场监督管理局。2012年6月,成立食品安全监督管理局,为市场监管局内设副局级行政机构,主要负责食品(含食用农产品、食用水产品)安全监督管理工作,将市食品安全委员会有关食品安全综合协调、信息发布、事故调查处置等日常工作职责划入市食品安全监管局。

2011年7月,陕西省渭南市印发《渭南市食品安全监管体制改革试点工作实施方案》,在渭南市食品药品监督管理局的基础上组建渭南市食品药品监督管理委员会,为市政府组成部门。市食品药品监管局在继续承担原食品药品监督管理职能的基础上,划入农业、质检、工商、商务等部门有关农产品、食品生产加工、食品流通、生猪、牛羊屠宰等监督管理职能。渭南市开创了我国健康产品安全监管体制改革的先河,为从根本上解决制约食品安全的深层次、瓶颈性问题探索出了一条新的道路,也为我国健康产品安全监管体制改革提供了新模式。

2014年7月,天津市成立市场和质量监督管理委员会,将原天津市工商行政管理局、食品药品监督管理局和质量技术监督局三个部门“三合一”,在全国省级层面率先建立大市场大部门监管新体制,全面合并食品安全监管职责。

1.6统一权威监管体制的基本确立

建立“科学、统一、权威、高效”的食品安全监管体制是国际社会共同追求的目标。2006年,亚洲开发银行、世界卫生组织和国家食品药品监管局共同组织国际食品专家对我国食品安全监管体制进行了评价,形成《食品安全监管战略框架专家报告》。《报告》明确指出,目前的食品安全监管职能分工迫切需要进一步明晰,否则,将导致没有一个机构或者部门能够恰当地承担作为或者不作为的责任。应当在政府内部建立一个跨部门的食品安全风险管理职责的实体机构,将公共健康和消费者权益置于首位。2008年3月,联合国驻华系统出版了不定期报告《推动中国食品安全》。该报告在分析中国食品安全监管所面临的主要挑战后提出若干政策建议和行动,方案之一就是建立单一监管机构模式。该报告指出:将所有保护公共健康和食品安全的责任并至一个单一的、具有明确的职权管理范围的食品管理部门的做法具有相当的好处。这种做法不仅可以显示政府对食品安全工作的高度重视,还表示了政府履行其减少食源性疾病风险承诺的决心。建立这种单一模式的食品安全管理机构的好处包括:可以统一执行保护性措施;拥有快速采取保护消费者行动的能力;可以提高成本效率,更加有效地对资源和人才加以运用。

2013年,国务院启动改革开放以来的第六次机构改革。国务院决定对食品安全监管体制作出重大调整,将国务院食品安全委员会办公室的职责、国家食药监局的职责、国家质检总局的生产环节食品安全监督管理职责、国家工商总局的流通环节食品安全监督管理职责进行整合,组建国家食品药品监督管理总局,同时加挂国务院食品安全委员会办公室牌子,负责食品生产、流通和餐饮服务的监管和食品安全综合协调工作。这次改革的重点是整合食品安全监管职责,打造集中统一的食品安全监管体制,其标志着我国统一权威的食品安全监管体制开始建立。

2018年,中央启动改革开放以来的第七次机构改革,改革的总目标是机构的优化协同高效。国务院决定将国家工商行政管理总局的职责,国家质量监督检验检疫总局的职责,国家食品药品监督管理总局的职责,国家发展和改革委员会的价格监督检查与反垄断执法职责,商务部的经营者集中反垄断执法以及国务院反垄断委员会办公室等职责整合,组建国家市场监督管理总局,作为国务院直属机构,负责食品安全的全面监管工作。同时,考虑药品监管的特殊性、专业性和重要性,组建国家药品监督管理局。

1.7食品安全监管体制改革永远在路上

党的十九大报告指出,我国仍处于并将长期处于社会主义初级阶段的基本国情没有变。中国是人口众多的发展中的社会主义大国,研究我国食品安全监管体制改革,必须始终坚持以人为本的发展思想,始终把握食品安全工作规律,始终立足于我国基本国情,始终坚持国际视野,始终倾听人民群众的呼唤。

深化食品安全监管体制改革,必须深刻认识食品安全工作的战略地位。食品安全问题既是重大的社会问题,也是重大的经济问题;既是重大的民生问题,也是重大的政治问题;既是重大的科学问题,也是重大的文化问题。深化食品安全监管体制改革,需要对食品安全工作进行全方位、宽领域、多视角、高站位的思考和把握,必须始终把食品安全监管工作放在社会主义现代化的全局中进行谋划和设计。

深化食品安全监管体制改革,必须深刻认识食品安全监管的基本定位。食品安全监管解决的是市场秩序问题,还是健康保障问题?食品安全监管体系究竟属于市场监管体系,还是健康管理体系;是属于民生保障体系,还是公共安全体系?这些不仅是重大的理论问题,也是重大的实践问题。深化食品安全监管体制改革,需要从监管职责使命、社会发展阶段、主要矛盾转化等方面进行思考和把握。食品安全监管的使命就是保护和促进公共健康,这是食品安全监管永恒不变的初心。

深化食品安全监管体制改革,必须深刻认识食品安全监管的发展方向。从食品卫生到食品质量,再到食品安全,最后到食品营养,深刻反映着社会发展进步的强劲足音。从主体管理到行为管理,再到体系管理,最后到产品管理,深刻反映着食品安全监管的成长足迹。食品药品是事关人类健康的特殊产品,都需要基于风险进行最严格的监管,都需要走职业化、专业化的现代监管道路。

第二场战役:从卫生到安全的法制创新

法治是治国理政的基本方略和基本方式。新世纪以来,我国坚持依法治国的基本方略,高扬法治旗帜,不断夯实食品安全治理的法治基础。食品安全的发展史本身就是一部孜孜以求的法治史。

安徽阜阳劣质奶粉事件后,2004年9月1日国务院印发的《关于进一步加强食品安全工作的决定》(国发〔2004〕23号)提出,“完善食品安全法律法规和部门规章”,“国务院法制办要抓紧组织修订《食品卫生法》。”2005年6月国务院办公厅印发《国家重大食品安全事故应急预案》,首次明确食品安全“是指食品中不应包含有可能损害或威胁人体健康的有毒、有害物质或不安全因素,不可导致消费者急性、慢性中毒或感染疾病,不能产生危及消费者及其后代健康的隐患”。

将《食品卫生法》修改成《食品安全法》,历时近五年时间。当时许多人追问,日本、韩国至今仍然适用《食品卫生法》,为什么我国一定要将《食品卫生法》修改为《食品安全法》呢?食品安全与食品卫生究竟有什么本质上的区别呢?难道将《食品卫生法》改成《食品安全法》,我国的食品安全状况就会发生根本性变化吗?这些刨根问底的追问,启发人们对食品安全问题进行一系列深层次和战略性思考。

2009年2月28日第十一届全国人民代表大会常务委员会第七次会议通过《中华人民共和国食品安全法》。《食品安全法》体现了预防为主、科学管理、明确责任、综合治理的食品安全工作指导方针,明确了分工负责与统一协调相结合的食品安全监管体制,为全面加强和改进食品安全工作,实现全程监管、科学监管,提高监管成效、提升食品安全水平,提供了重要的法律制度保障。《食品安全法》在我国食品安全法制进程中具有里程碑、划时代、新纪元的重大意义,开创了我国食品安全依法治理工作的新时代。

中国社会的快速进步远远超出众多人的想象。《食品安全法》实施尚不到五年,2013年国务院决定对我国食品安全监管体制作出重大调整,组建了国家食品药品监督管理总局。为了以法律形式巩固监管体制改革成果,完善监管制度机制,更好地保护人民群众的身体健康和生命安全,国务院决定对《食品安全法》进行修订,以解决食品安全工作中面临的突出问题,进一步增强食品安全工作的科学性和有效性。2015年4月24日第十二届全国人民代表大会常务委员会第十四次会议审议通过了新修订的《食品安全法》。新《食品安全法》确定了食品安全工作实行预防为主、风险管理、全程控制、社会共治,建立科学、严格的监管制度。该法贯彻了中央提出的“最严谨的标准、最严格的监管、最严厉的处罚、最严肃的问责”的要求,被称为“史上最严”的《食品安全法》,在我国食品安全发展史上具有新的里程碑意义。

2.1食品安全治理新时代的到来

新世纪初,围绕是修订《食品卫生法》,还是制定《食品安全法》,专家、学者间进行了认真的研究和激烈的讨论,其核心是食品安全、食品卫生和食品质量三者之间的区别。专家、学者间往往采用内涵外延法,将食品安全、食品卫生和食品质量三者的内涵与外延进行比较分析,这种传统的、经典的定义方法取得了一些重要成果,但实事求是看,这种方法难以自圆其说。按照内涵外延法,食品安全、食品卫生、食品质量最终往往被定义为一种“状态”、“措施”、“条件”、“担保”、“保证”等,三者之间难以真正做到泾渭分明。

问题是时代的声音、社会的格言、进步的号角、变革的动力。古希腊哲学揭示:“一个新概念的出现,绝不是事物内涵外延的简单调整;一个新概念的出现,往往标志着一个新时代的到来”。上述论断让人恍然大悟、茅塞顿开:“食品安全”这一新概念的出现,标志着什么样的时代的到来,或者说,什么样的时代的到来,使“食品卫生”让位于“食品安全”呢?今天,可以确信,在我国确立“食品安全”的法律概念,并以《食品安全法》替代《食品卫生法》,这绝不是事物内涵与外延的简单调整,而是食品治理理念、治理模式和治理道路的重大变革,其标志着食品安全风险治理、全程治理和政府治理新时代的到来。与食品卫生相较,食品安全具有更深厚的基础、更宽广的领域和更宏大的视野,食品安全治理更显哲学精神、时代风采和人文情怀。

2.2.食品安全风险治理时代的到来

食品安全治理的目标和任务是预防、控制和减少食品安全风险,保障公众身体健康和生命安全。安全与风险,既对立又统一,既统一又对立。只有在安全与风险的对立中认知食品安全,才能把握食品安全的真谛;只有在安全与风险的统一中认知食品安全,才能把握食品安全的奥秘。对立统一规律表明,安全与风险相克相生,此消彼长。当风险治理成为食品治理的理论基石时,食品卫生因缺乏相对应的哲学范畴,必然让位于食品安全。风险治理时代启示我们:今天的平安无事绝不意味着明天的万事大吉;今天的平安无事,恰恰告诫人们,风险正在以一种特殊的方式悄悄地向你逼近,必须居安思危、警钟长鸣。风险治理时代昭示我们:食品安全治理属于专业治理,不了解食品风险,就不了解食品安全;不能识别食品风险,就不能掌控食品安全;不懂得食品风险知识,保障食品安全的任何诺言都将是空洞与苍白的。

2.3食品安全全程治理时代的到来

食品生产经营包括诸多环节,传统食品保障体系基本上将保障的重点锁定在生产加工环节,其信奉的是只要抓好生产加工这一关键环节,食品消费最终就能得到有效的保障。然而,近年来,各种食源性疾病的相继暴发彻底粉碎了人们这种善良而美好的愿望。在迎接食源性疾病挑战的过程中,人们逐步认识到:魔鬼往往藏在细节中。食品生产经营的任何环节、任何链条存在缺陷,都可能导致整个食品安全体系的最终崩溃。国际社会为此探索出保障食品安全的新方法,即食物链控制法。这时人们发现,食品消费、食品流通、食品生产、食用农产品养殖环节,都有“食品卫生”这一监管要素。但当保障延伸到食用农产品种植环节时,食品卫生则难以担负起这天大的责任,其让位于食品安全则成为历史的必然。

2.4食品安全政府治理时代的到来

2003年联合国粮农组织、世界卫生组织联合出版的《保障食品的安全和质量:强化国家食品控制体系指南》指出,“消费者从未有过的极为关注食品生产、加工及销售情况,日趋要求其政府应对食品安全及消费者保护承担更多的责任”。“联合国粮农组织和世界卫生组织十分重视促进国家食品控制体系的发展,这种体系是建立在科学原理及准则基础之上并包括食品链的各个环节。在发展中国家努力提高食品安全、质量及营养过程中,这种体系对于他们尤为重要,但这需要高层次的政治承诺和政策承诺”。食品安全与食品卫生虽都属于政府的重要职责,但两者的高度不同。如果你选择食品卫生,你可以到达“公共卫生”层,此时你已到达顶端。而如果你选择食品安全,你则可以到达“公共安全”层,在此基础上,你还可以到达“国家安全”层甚至“人类安全”层,你的视野将大大拓宽,你会达到一种“会当凌绝顶、一览众山小”的境界。

2.5食品安全概念彰显治理的科学性

从国际社会看,《食品卫生法》与传统社会治理相联,突出的是行政许可和行政处罚,属于第一代食品保障法。而《食品安全法》则与现代社会治理相联,以风险评估为基点,兼顾行政许可与行政指导、政府监管与社会共治,属于第二代食品保障法。《食品安全法》将风险治理理念全面系统引入到食品安全领域,强化全过程、全链条、全方位、全周期的风险治理。风险治理理念的提出,标志着食品安全工作实现了从传统治理到现代治理、从经验治理到科学治理、从结果治理到过程治理、从被动治理到能动治理、从危机治理到问题治理的重大转变,标志食品安全治理进入科学治理的新时代。食品安全治理是充满智慧的艺术。

2.6食品安全概念彰显治理的社会性

食品安全问题是个重大的社会问题。食品安全问题的产生具有社会性、问题的影响具有社会性、问题的关注具有社会性、问题的破解具有社会性。进入新时代,解决食品安全问题,必须坚持大时代观、大社会观、大风险观、大安全观,全面构建企业负责、政府监管、行业自律、部门协同、公众参与、媒体监督、法治保障的食品安全社会共治大格局,让全社会每一个利益相关者都能在关心与维护食品安全工作中充分获得参与感、成就感和幸福感。

2.7食品安全概念彰显治理的政治性

食品安全既是重大的民生问题,也是重大的政治问题。党的十九大报告提出“实施食品安全战略,让人民吃得放心”的新目标,这是党中央对人民群众呼声的直接回应,也是对群众期盼的郑重承诺。解决我国食品安全领域不平衡不充分问题的重点任务就是实施食品安全战略,促进优质供给与美好需求的匹配。习近平总书记多次强调,“食品安全是重大的民生问题。”“食品安全关系中华民族未来,能不能在食品安全上给老百姓一个满意的交代,是对我们执政能力的考验。老百姓能不能吃得安全,能不能吃得安心,已经直接关系到对执政党的信任问题,对国家的信任问题。”健康是幸福的基础。必须下最大的气力,切实抓紧抓好、抓出成效,确保老百姓“舌尖上的安全”。

2.8食品安全概念彰显治理的成长性

食品安全概念包含着非常丰富的内容,如宏观安全与微观安全、传统安全与现代安全、数量安全与质量安全、自然安全与法律安全、绝对安全与相对安全、静态安全与动态安全、显性安全与隐性安全、个体安全与公共安全、主观安全与客观安全等。食品安全的内涵与外延,随着时代的发展而发展、进步而进步。可以预见,未来食品安全的概念,将逐步向营养方面转变,其内涵必将进一步丰富,价值必将进一步深厚,地位必将进一步彰显。

第三场战役:从监管到治理的理念创新

习近平总书记指出:理念引导行动,方向决定出路。发展理念是战略性、纲领性、引领性的东西,是发展思路、发展方向、发展着力点的集中体现。发展理念是否对头,从根本上决定着发展成效乃至成败。实践告诉我们,发展是一个不断变化的进程,发展环境不会一成不变,发展条件不会一成不变,发展理念自然也不会一成不变。

“理念”作为一个哲学概念,可以追溯到古希腊哲学家苏格拉底。苏格拉底认为,“理念”是感性世界存在的依据,是对事物的概念性的把握,具有稳定性和普遍性的特点;亚里士多德将“理念”理解为“某种不变的本性”、“可感事物的原因”;康德将“理念”看作是“某种必然的东西”,“构成形而上学基本目的的部分”;黑格尔将“理念”理解为“自在而自为的真理”、“客观的真或真本身”、“逐渐接近而其本身又永远留在彼岸的目标”。

现代意义上的“理念”究竟是什么呢?学界并没有统一权威的说法。有的学者指出,理念通常是指人们经过长期的理性思考及实践所形成的思想观念、精神向往、理想追求和哲学信仰的抽象概括;也有的学者认为,理念是指人们对于某一事物或者现象的理性认识、理想追求及其所形成的观念体系;还有的学者提出,理念是体现事物运动的内在规律,反映事物运动的本质要求,对事物发展具有指导意义的一系列观念、信念、理想和价值的总和。总之,理念具有基础性、根本性、核心性、终极性、宏观性、战略性、前瞻性等特点,在一定层面上反映着事物运动的哲学基础、指导思想、根本原则、核心价值、宗旨目的等。

新世纪以来,在食品安全领域,最广泛、最深刻的创新就是治理理念的创新,即从监管理念到治理理念的变革。国际社会普遍认为,1995年联合国全球治理委员会的研究报告《我们的全球伙伴关系》,首次较为系统阐述了“治理”的现代含义:“治理是各种公共的或者私人的机构协调其内部共同事务的诸多方式的总和,是使诸多不同的甚至是相互冲突的利益得以协调以至采取联合行动的持续过程”。新世纪开始,我国逐步探索食品安全社会治理道路,形成了食品安全社会共治理论和实践。从监管理念到治理理念的变革,拓宽了食品安全治理的视野,增强了食品安全治理的合力,开拓了食品安全治理的境界。

3.1治理理念极大解放了监管者的思维

2003年联合国粮农组织、世界卫生组织联合出版《保障食品的安全和质量:强化国家食品控制体系指南》指出:当国家主管部门准备建立、更新、强化或者在某些方面改革食品控制体系时,该部门必须充分考虑加强食品控制活动基础的若干原则以及意义,其中之一就是:充分认识食品控制人人有责,需要所有的利益相关者积极合作。 

在我国安全监管体制改革前,监管者的思维定式是“监管”而非“治理”。2003年7月16日《国务院办公厅关于实施食品药品放心工程的通知》(国办发〔2003〕65号)提出“分工协作,综合治理。实施食品药品放心工程由食品药品监管局牵头,发展改革委、教育部、公安部、农业部、商务部、卫生部、工商总局、质检总局、环保总局等部门配合,同心协力,齐抓共管”。这可能是我国在食品安全领域最早提出的“治理”概念。后来,逐步建立了“全国统一领导、地方政府负责、部门指导协调、各方联合行动、社会广泛参与”的食品安全治理思路和机制。

2013年,党的十八届三中全会提出,全面深化改革的总目标之一是:推进国家治理体系和治理能力现代化。这是中国共产党成立以来在党的正式文件中第一次系统引入“治理”理论,提出国家治理、政府治理、社会治理等概念,并提出改进社会治理方式,坚持系统治理、依法治理、综合治理和源头治理原则。这标志着我们党执政理念的重大进步。

2015年,新修订的《食品安全法》确立了“预防为主、风险管理、全程控制、社会共治”的基本原则,深刻阐述了风险治理、全程治理、社会治理、能动治理、责任治理、智慧治理等治理理念,着力构建了“企业负责、政府监管、行业自律、部门协同、公众参与、媒体监督、法治保障”的治理大格局。

3.2治理理念是对监管理念的科学扬弃

食品安全治理的主体是多元的,而食品安全监管的主体则是一元的;食品安全治理的关系属于双向的,而食品安全监管的关系属于单向的;食品安全治理的手段是刚性与柔性的结合,而食品安全监管往往是刚性的;食品安全治理的格局往往是开放的,而食品安全监管则往往是相对封闭的。食品安全治理并不是对食品安全监管的否定,而是对食品安全监管的扬弃,它构建了食品安全工作从纵向型到轮状型、从线性型到网状型、从命令型到互动型的食品安全新型关系,实现了食品安全从一元到多元、从被动到主动、从封闭到开放的重大转变。从此,食品安全工作具有更为广阔的视野、更为磅礴的气势和更为无穷的力量。

3.3食品安全是国家治理现代化的试验田

从2004年开始,食品药品监管部门积极倡导“治理”理念。多年来,国家每年举办以不同内容为主题的食品安全宣传周活动。如2013年、2014年、2016年全国食品安全宣传周的主题是“社会共治,同心携手维护食品安全”,“尚德守法,提升食品安全治理能力”,“尚德守法,共治共享食品安全”。举办全国食品安全宣传周活动的目的之一,就是组织和动员全社会的力量,积极参与食品安全工作,形成食品安全社会共治的大格局。食品安全治理涉及治理理念、治理体制、治理法制、治理机制、治理方式、治理战略、治理模式、治理文化等,食品安全治理将为国家治理体系和治理能力现代化提供丰富的经验,成为新时期国家治理现代化的“最佳试验田”。 食品安全治理前景十分广阔。

3.4食品安全拥有最广泛的利益相关者

   食品是人类社会赖以生存和发展的物质资料。食品消费属于全民性消费,地球上的每一个人都需要消费一定数量的食品,以获取其生命存续和健康保障所需要的各种营养;食品消费属于终身性消费,人从出生到死亡,几乎在生命的全过程都需要消费食品;食品消费属于必需性消费,人类要生存,就必须消费食品,且这种消费不分民族、年龄、性别、贫富、强弱;食品消费属于一次性消费,食品一经消费就会对人体生命健康产生一定的影响,所以不能通过消费来检验食品是否安全。在人类所创造的各类产品中,还没有哪种产品像食品这样与每一个人的日常生活有如此直接、广泛、重要的联系,食品安全拥有最广泛的利益相关者。

人类对食品安全的认知大体经历了生命安全、公共安全、国家安全和人类安全的发展阶段。在生命安全认知阶段,关注食品安全的主要是食品的生产者、经营者、消费者以及食品安全的管理者、服务者;在公共安全认知阶段,信息管理、舆论引导、犯罪侦查等公共安全部门的关注明显提升,与此同时,食品行业协会、学术团体、消费者保护组织等社会权力机构的参与监督意识空前高涨;在国家安全认知阶段,关注食品安全主体的层次不断提升,科学技术、国家安全等部门积极投入;在人类安全认知阶段,不同国家和地区、国际组织和机构都积极参与进来。今天,食品企业、行业协会、监管机构、检验机构、认证机构、新闻媒体、消费者等都是食品安全利益相关者。

食品安全拥有最广泛的利益相关者,食品安全是人民群众最关心、最直接、最现实的重大问题。首先,必须更加清晰地认识到,安全是所有食品利益相关者的共同利益基础。在市场经济条件下,每个市场主体都有各自的利益,但食品安全是维持生命健康的最低保障和强制要求,是所有利益相关者的最大公约数。突破这一底线,所有相关者的利益就会荡然无存。其次,必须更加深刻地认识到,保障食品安全应当成为所有利益相关者的共同价值追求,离开安全这一基础性、根本性保障,所有利益相关者的价值追求将是海市蜃楼、荡然无存。

我国食品安全问题是世界食品安全问题的“缩影”,我国食品安全治理是我国社会治理的“缩影”。两个“缩影”深刻表明,无论从产业发展的角度,还是从社会治理的角度看,我国的食品安全工作正处于从传统向现代快速转轨的历史进程中。期间,我们一方面享受着“进步的快乐”,同时也承受着“成长的烦恼”。作为最大的发展中国家,我国的食品安全问题比发达国家更复杂、更敏感。在我们这样一个历史悠久、人口众多、文化厚重且长期处于社会主义初级阶段的大国,有效保障食品安全,需要付出更大的努力,进行更多的创造。

3.5建立最紧密的食品安全命运共同体

从社会管理到社会治理,是我国社会建设理念的重大进步。当今社会,食品安全问题十分复杂,食品安全风险状态的复杂性、危害影响的社会性、治理措施的综合性等多种因素,决定食品安全关系已不再仅仅是政府与企业之间简单的命令与服从关系,而是企业、政府、社会之间的互助与互动关系。经过多年的不懈探索,我国食品安全社会共治的理念、格局已经初步形成,但必须清醒地看到,当前的食品安全社会共治更多表现为权利型而非责任型、理念型而非机制型,食品安全社会共治仍然任重道远,需要所有的利益相关者奋力前行。

《食品安全法》通篇贯彻了食品安全社会共治理念,在总则中明确规定:食品行业协会应当加强行业自律,引导生产经营者依法生产经营。新闻媒体应当开展食品安全法律、法规以及食品安全标准和知识的公益宣传,并对违法行为进行舆论监督。任何组织或者个人有权举报食品生产经营中的违法行为,有权向有关部门了解食品安全信息,对食品安全监督管理工作提出意见和建议。

3.6积极创造食品安全治理新机制

在食品安全治理体系中,“机制”与“理念”同样时尚但朦胧。一般说来,机制是指事物运行的机理和动力,有时也指事物运行的载体和平台。机制的主要功能是落实治理责任、激发治理活力、提升治理效能。食品安全保障涉及众多利益相关者,这些利益相关者各自的条件和期待不同,可以采取灵活多样的机制进行引领和驱动。机制设计往往体现着一定的政策性和方向性,能够导引有关方面向着预期的目标迈进,同时,机制在某些方面可以弥补体制的不足。当前,应当适应食品安全监管体制、监管战略、监管模式和监管文化的创新,不断完善具有新时代特点的多元参与机制、有奖举报机制、信用奖惩机制、典型示范机制、贡献褒奖机制、考核评价机制、部门协同机制、区域协作机制、督查督办机制、案件移送机制、行刑衔接机制、责任追究机制等,形成激励与约束、褒奖与惩戒、自律与他律、动力与压力相结合的良好局面,使所有的利益相关者都能积极投身、主动担当,奋发创造。这里需要强调的是,在从监管到治理的转变中,政府并不是消极缺位,而是科学定位,政府应当始终发挥着总揽全局、协调各方的主导与核心作用。

3.7积极创造食品安全治理新方式

在市场经济条件下,行业协会、社会团体、基层群众性自治组织、消费者权益保护组织等,在食品安全方面拥有广泛的知情权、参与权、监督权和表达权。应当积极推进食品安全治理方式创新,形成职责清晰、任务明确、纵横交错、密切协作、运行有效的食品安全治理网络,进一步增强治理工作的积极性、主动性和创造性,使所有食品安全治理资源整合起来,使所有食品安全治理责任落实下去,努力推进食品安全治理的科学化、法治化、现代化。

食品安全治理是一场凝聚智慧、展示力量的伟大创造。习近平总书记强调指出,时代是出卷人,我们是答卷人,人民是阅卷人。新时代,广大人民群众对幸福生活和食品安全充满新期待,不忘初心,牢记使命,锐意进取,攻坚克难,新时代的食品安全治理定将逐梦前行,行稳致远,再续华章,再筑辉煌。

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