从“行为规范”升级为“责任体系”——专访陈国栋教授深度解读《网络餐饮服务经营者落实食品安全主体责任监督管理规定》

2026年1月27日，国家市场监督管理总局发布第123号令，《网络餐饮服务经营者落实食品安全主体责任监督管理规定》（以下简称《规定》）正式出台，自2026年6月1日起施行。2017年11月6日原国家食品药品监督管理总局令第36号公布的《网络餐饮服务食品安全监督管理办法》同时废止。这部《规定》在全面总结近年来网络餐饮监管实践的基础上，对平台、入网商户、配送等各方的食品安全主体责任作出了系统性重构。在《规定》实施之日，中国食品安全网有幸邀请到大连海事大学法学院教授、博士生导师、大连市政府法律专家库法律专家、教育部学位与研究生教育发展中心评议专家陈国栋教授，就《规定》核心要点、制度创新与行业影响等各界关心的内容进行深度解读。问：请您从整体上介绍一下，《规定》出台的主要背景是什么？与此前的制度相比，最大的变化在哪里？陈国栋：这部《规定》的出台，首先是对网络餐饮业态快速发展的现实回应。据报道，截至2025年，我国网络餐饮消费者已超过6亿人，线上餐饮早已不是“补充业态”，而是亿万家庭日常饮食的重要组成部分。但与此同时，无证经营、“幽灵外卖”、后厨环境脏乱、食安封签缺失等问题仍时有发生，单纯依赖平台自律或零散执法难以形成闭环。与2017年的《网络餐饮服务食品安全监督管理办法》相比，本次《规定》最大的变化在于：从“行为规范”升级为“责任体系”。旧版更多是告诉平台和商家“应该做什么”，而新规则系统性地规定了“谁负责、负什么责、怎么落实、不落实怎么办”——特别是引入了食品安全总监、食品安全员等关键岗位责任，以及“处罚到人”制度，使食品安全责任真正从纸面落到人头。问：在平台责任方面，《规定》有哪些最值得关注的制度创新？陈国栋：可以概括为“三全”：全环节审核、全流程风控、全链条处置。第一，全环节审核。《规定》第十条要求，平台不仅要进行实名登记，还要每六个月至少核验更新一次信息；不仅要把商户的经营资质与省级市场监管部门的数据库进行比对，还要通过实地核查等方式进行实质性审查。这意味着过去那种“只收电子版证照、不问真实经营场所”的形式审查已经成为历史。第二，全流程风控。《规定》第十七条要求平台制定《食品安全风险管控清单》，明确风险管控内容与频次，并建立智能监测、排查调度、快速处置等工作机制。第十八条进一步要求平台通过技术监测、实时巡查、实地抽查等方式识别风险，其中特别强调对不提供堂食服务、未实施“互联网＋明厨亮灶”的商户要重点抽查。第三，全链条处置。《规定》第二十条明确，发现违法行为后，平台不仅要及时报告监管部门，还要依据平台规则采取警示、搜索降权、限制流量、暂停服务、关闭店铺账号、禁止重新注册、列入黑名单等处置措施。这套措施覆盖了从轻微违规到严重违法的梯度处置，避免了以往“要么不管、要么一关了之”的简单化处理。问：消费者非常关注“幽灵外卖”和“纯外卖”商户的安全问题。《规定》对此有没有针对性的安排？陈国栋：这正是《规定》的一大亮点。过去，消费者很难区分一家外卖店到底有没有实体门店、有没有堂食。《规定》从三个层面解决了这个问题：第一，名称与招牌必须一致。《规定》第十一条要求，网店名称必须与实体经营门面招牌名称一致，主页面要持续展示经营资质、实体经营门面、实际经营地址等信息。这直接堵住了“名称随便起、门店不存在”的漏洞。第二，“无堂食”强制标识。《规定》第十二条首次在法律层面定义了“不提供堂食服务”——即既不提供现场就餐服务，也不提供自提服务。这类商户必须在其主页显著位置设置“无堂食”标识，并且平台要在商户列表页同步展示该标识。消费者在下单前一眼就能看出这家店是纯外卖后厨还是有堂食的实体店。第三，结合“明厨亮灶”加以区分。《规定》第十三条要求，实施“互联网＋明厨亮灶”的商户要设置相应链接标识，平台在列表页展示“有明厨亮灶”或“无明厨亮灶”。这意味着消费者可以综合“是否有堂食”和“后厨是否可见”两个维度来做出知情选择。此外，对于“纯外卖”商户，平台抽查的重点也指向它们，监管资源相应倾斜。问：在配送环节，《规定》有哪些硬性要求？特别是“食安封签”问题。陈国栋：《规定》第二十七条作出了非常明确的要求：入网餐饮服务提供者应当使用符合食品安全标准的食品容器、餐具、饮具和包装材料，对餐饮食品进行包装、封口，并保证封口开启后无法复原。这是首次在部门规章层面将“破坏后不可复原的封口”作为强制性要求，也就是我们常说的“食安封签”。这一制度的意义在于，它能够在配送环节实现责任界定——消费者收餐时如果封签破损，可以拒收或追溯责任。同时，《规定》对配送人员也有明确要求：配送人员应当保持个人卫生，使用安全、无害的配送容器，定期清洗消毒。无论是商家自行配送还是委托第三方配送，都必须对配送人员进行食品安全培训，培训记录保存不少于两年。有保温、冷藏或冷冻要求的食品，还必须按照标准采取相应措施。问：法律责任方面，最引人关注的是“处罚到人”。请您具体解读一下。陈国栋：是的，这是一个非常有分量的制度设计。《规定》第四十六条明确：网络餐饮服务经营者有《中华人民共和国食品安全法》规定的违法情形，除依照《中华人民共和国食品安全法》处罚外，如果存在故意实施违法行为、违法行为性质恶劣、违法行为造成严重后果这三种情形之一，还要对单位的法定代表人、主要负责人、直接负责的主管人员和其他直接责任人员，处以其上一年度从本单位取得收入的一倍以上十倍以下罚款。这在过去的企业处罚中是不多见的。以往行政处罚往往只打到“单位”身上，法人和高管个人没有直接经济痛感。而“处罚到人”制度将个人利益与违法成本直接挂钩，能够有效遏制企业高层“只要公司能赚钱、违规无所谓”的冲动。对于大平台和连锁餐饮企业来说，这种威慑力是实质性的。当然，适用这一条款需要满足较高门槛——必须是故意、恶劣或造成严重后果，不会动辄适用。问：除了对单位和个人的罚款，《规定》还设置了哪些梯次化的处罚措施？陈国栋：《规定》第五章构建了从警告、罚款到吊销许可、行业禁入的梯次责任体系。举例来说：平台未按规定配备食品安全管理人员、未制定风险管控清单、未展示明厨亮灶标识等，责令限期改正；拒不改正或情节严重的，处1万元以上10万元以下罚款。平台未履行实名登记或许可审查，依照《中华人民共和国食品安全法》第一百三十一条处罚，情节严重的可能被责令停业、吊销许可证。商户使用虚假或他人经营资质入网，最高可处20万元罚款。商户未按规定展示名称、地址、无堂食标识，或者违规委托他人加工、未使用食安封签，情节严重的处1万元以上10万元以下罚款。未对配送人员进行培训或不保存培训记录，处5千元以上3万元以下罚款。这种梯次化设计，一方面为轻微违规提供了改正空间，另一方面对严重违法行为设置了足够痛感的处罚。问：《规定》在推动社会共治方面有哪些新举措？陈国栋：一个非常务实的制度是配送人员参与社会监督。《规定》第三十条倡导配送人员发现食品安全违法行为时，及时向平台反映，并向所在地县级以上市场监管部门举报。这意味着，数以百万计的外卖骑手可以成为食品安全的“移动探头”——他们在取餐过程中最容易看到后厨的真实状况。实践中，在全国多地已经在探索这一模式。比如有的地方聘请外卖骑手担任食品安全监督员，建立“骑手上报—平台审核—部门查处”的闭环机制，取得了很好效果。《规定》的出台，将这一做法上升为制度倡导，为各地推广提供了依据。此外，《规定》还鼓励平台之间共享入网餐饮服务提供者的违法行为及处置信息，对相关主体采取信用管理措施。这有助于打破平台之间的“信息孤岛”，防止违法商户换个平台继续经营。问：《规定》在监管协作方面有什么突破？陈国栋：主要有两点。一是跨地域管辖规则的明确。《规定》第三十二条对平台违法行为的管辖作出了安排：原则上由平台住所地县级以上市场监管部门管辖；但如果违法行为发生在其他省域，违法行为发生地的省级市场监管部门也可以直接管辖，并且不得再指定给下级部门。这有助于解决大平台注册地与违法行为发生地分离带来的管辖推诿问题。二是数据调取与配合义务。《规定》第三十三条明确，市场监管部门在监督检查、案件调查、事故处置中，可以要求平台和商户提供网络餐饮服务活动电子数据、技术监测记录等信息，平台和商户应当予以配合。特别是对于“明厨亮灶”视频信息，《规定》第十三条要求平台通过建立数据接口等方式配合监管部门调取，视频信息至少保存十四日。这为远程非现场监管提供了法律依据。问：对于入网餐饮服务提供者（即外卖商户），《规定》在加工制作行为上提出了哪些禁止性要求？陈国栋：有两条红线值得特别关注：第一，不得在加工操作区外加工制作食品。这意味着餐饮食品必须在许可证载明的经营场所内的专用加工区域完成，不能在仓库、过道、宿舍等非操作区加工。第二，不得将订单委托其他食品经营者加工制作。这是为了防止“接单—转单—再转单”的层层外包。过去有的商户自己没有生产能力，接到订单后转给第三方后厨制作，食品安全完全失控。《规定》明确禁止这种做法。此外，《规定》第二十六条还重申了原料控制、进货查验、设备维护、食品相关产品合规等基本义务，并要求将这些事项列入《食品安全风险管控清单》进行重点管控。问：《规定》已于今日（2026年6月1日）正式施行。您认为行业将面临哪些主要挑战？陈国栋：挑战主要集中在三个方面：一是合规成本，尤其是对中小商户。实施“互联网＋明厨亮灶”、配备食品安全管理人员、使用标准食安封签等，都需要投入资源。如何帮助中小商户以合理成本达到合规要求，是监管部门和平台需要共同思考的问题。二是基层执法能力。全国网络餐饮商户数以百万计，而基层市场监管人员有限。如何借助大数据、人工智能、社会监督等手段实现“以网管网”，将是决定《规定》执行效果的关键。三是平台与商户之间的责任分配。虽然《规定》明确平台和商户各自的责任边界，但在实践中，平台对商户的抽查频次、检查深度、处置力度如何把握，可能还需要通过执法实践和典型案例逐步形成共识。总体来看，这部《规定》的方向是正确的、力度是足够的。它标志着网络餐饮食品安全监管从“宽松软”走向“严紧硬”。对消费者而言，这意味着更透明的信息和更安全的保障；对行业而言，这是优胜劣汰、高质量发展的契机。问：最后一个问题，谈谈您对《规定》实施后的行业展望和消费期待？陈国栋：总体来看，《规定》将推动外卖行业从“要我合规”向“我要合规”深刻转变。可以预见，未来行业将出现三大趋势：一是平台将从“流量导向”转向“安全导向”，对商户的审核和管理将更加精细化、常态化。二是合规能力强的品牌型商户将获得更多流量倾斜和消费者信任。三是倒逼监管手段更加智能化，“以网管网”将逐步取代传统的人工巡查，AI技术在后厨违规行为识别、电子证照核验等方面的应用将越来越广泛。对于消费者来说，这意味着一个信息更透明、操作更规范、消费更放心的外卖时代正在加速到来。当然，《规定》的全面落地还需要监管部门和各方主体的持续努力，特别是帮助中小商户降低合规成本，推动“互联网+明厨亮灶”等技术手段的广泛覆盖。但无论如何，这部《规定》的出台，构建了一个全方位、多层次的责任体系，标志着我国网络餐饮服务食品安全治理正在迈入一个全新的阶段，不仅是网络餐饮领域监管规则的全面升级，更是对人民群众“舌尖上的安全”的有力守护。随着《规定》的深入施行，我们有理由相信，外卖行业的规范化水平将得到实质性提升，消费者将能够更加安心地点单、放心地用餐。让我们共同期待《规定》带来的积极变化。