完善中国式食品安全风险现代化治理体系的路径选择

中国食品安全报讯 中国特色社会主义进入了新时代，社会主要矛盾转变为人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾。经过多年的努力，我国食品产业持续壮大，且食品与农产品生产的规模化、产业化、组织化、标准化在不断提高，在国民经济中的产业支柱地位日益稳固。进入新的发展阶段，我国食品产业开始面临着转型升级的新任务，进入由数量保障向安全保障转变的新时期。为了最大程度地保障人民群众食品安全的新期盼，新时代以来我国分别于2013年、2018年、2023年实施了三次食品安全监管体制改革，特别是2015年的十八届五中全会把食品安全上升为国家战略。 党的十八大以来，以习近平同志为核心的党中央始终高度重视“舌尖上的安全”，以“四个最严”要求为基本遵循，食品安全已初步形成了由乱到治、稳定向好的基本态势，特别是有效地遏制了主观人源性因素所导致的食品安全风险。

西方国家进入工业化后期与后工业化时期以来，随着生物医药、数字化、机器人、信息技术等生产技术的普遍应用，进一步改变了食品生产加工与制造方式，为降低因食品供应链延长而导致的多种风险奠定了科学技术基础，而且随着食品技术标准体系化，法规的完善与实施，政府、市场、社会多元主体共治风险的机制已日趋成熟，使得主观人源性风险在达到最高点后逐步下降，特别是造假掺假行为实现了有效控制，风险总体水平稳定且呈继续下降的态势，治理体系与治理能力逐渐走向现代化。但随着新技术、新工艺、新型包装材料的广泛应用与食品消费新业态的不断发展，出现了一系列尚被认知的新型风险，传统风险与新型风险相互交织，面临的食品安全风险仍然严峻复杂，网络餐饮食品安全风险正在逐步显现，这给未来的食品安全风险总体走向带来了很大的不确定性，这或将成为西方国家共同面临的重大挑战。

我国食品安全风险总体处于相对安全区间，但也存在着各种潜在的风险。第一，源头治理具有长期性复杂性。长期以来工业化发展对生态环境造成了破坏，有些甚至是难以逆转的历史性破坏，以及农业生产中化肥、农药等化学投入品的高强度施用，使得农产品与食品安全风险治理具有持久性、复杂性、隐蔽性特点，治理起来难度较大。第二，生产经营组织转型任务艰巨，多年来我国食品生产与加工企业的组织形态虽然在转型中发生了积极的变化，但以“小、散、低”为主的格局并没有发生根本性改观。全国80%以上的食品生产加工企业属于小规模企业。我国人口14亿，全国每天约有超过20亿公斤食品的市场需求，而生产供应主体多是技术手段缺乏的小规模企业。第三，人源性风险治理难度极大，我国农产品与食品安全风险结构正在发生深刻的变化，人为风险已逐步超过自然风险占主导地位。超范围、超限量地使用食品添加剂、非法添加化学物质与制假售假的状况具有一定的普遍性，在“破窗效应”的影响下，必然导致食品安全风险在传导中叠加，食品安全风险的显示度高。第四，多重风险相互渗透。除传统食品安全风险外，农产品生产新技术、食品加工新工艺在为消费者提供新食品体验的同时，也伴随着潜在的新风险、新问题。同时，不法食品生产者通过使用新技术，也衍生出一系列隐蔽性较强的食品安全风险。未来是历史的延伸与发展。党的十八大以来，在以习近平同志为核心的党中央领导下，中国的食品安全这个涉及人口如此之多、对国计民生影响力如此之巨、治理难度如此之大的领域，进行一场全面深远的变革，实现了食品安全状况跃升一个崭新的高度。这一历史经验已经告知人们，除非全球范围内发生不可控的系统性重大风险，只要我国持之以恒地完善制度体系，加大技术创新的力度，未来中国的食品安全风险仍将处于可控的范围内。

持续完善制度体系是确保中国食品安全风险处于可控范围的核心与基础。在近百年的发展历程中，美国的食品安全问题虽然经历了“劣质食品”“化学污染”“新型风险”三个不同的发展阶段，但仍然在全球范围内保持低风险状态。梳理中西方国家的历史，可以发现，基于政府、市场、社会三者关系的变化而改革与完善食品安全风险治理制度体系是中西方国家的共性特征。可以预见的是，未来中国食品安全风险治理制度体系的演化方向是，既分别发挥政府、市场、社会治理主体各自的治理功能，又努力改变传统的政府单一中心治理模式，在更有为地发挥政府作用的同时，更加注重市场机制决定性作用的发挥，更加有效有序地释放社会力量参与治理的重要作用，实现政府、市场、社会主体间治理食品安全风险政策工具的平衡与匹配。

党的二十大报告系统阐述了“中国式现代化”的特征内涵。中国式现代化是以人民为中心的现代化，锚定的是人民对美好生活的向往。民以食为天，食以安为先。因此，建设与中国式现代化本质要求相匹配的既具有全球共同特征，又具有中国特色的食品安全治理体系是中国式现代化建设的重要内容。

科学聚焦食品安全的主要风险。建设中国式食品安全风险现代化治理体系首先要科学回答“治理什么”这一基础性问题。因此，要深刻把握共性与个性特征，既要科学确定长期以来始终影响食品安全风险的物理性、生物性、化学性等关键的自然性风险，又要清晰地把握随着经济与社会发展中可能面临的重大人源性风险源，还要前瞻性预判未来可能面临的重大新型性风险，由此科学确定现实与未来风险的主要类型、风险性质、表现形式、重要危害与空间分布、传导机制，据此动态性地优化治理体系与组合性地配置治理力量等，有效地掌控食品安全风险的走势。现实的重点是监管猪肉、水产品、果蔬及其制品，酒类、餐饮食品、粮食制品等食用农产品与食品，网络食品、小作坊、小摊贩、小餐饮等业态，确保大众化食品安全；继续实施国产婴幼儿配方乳粉、校园食品、农村假冒伪劣食品、保健食品等治理攻坚行动，确保重点人群与欠发达地区、农村地区的食品安全；全面贯彻新发展理念，聚焦营养保健食品供给不充分的主要矛盾，确保食品产业高质量发展。

动态优化政府、市场、社会共治体系。食品安全风险“谁来治理”？这在建设中国式食品安全风险现代化治理体系中具有核心地位。治理体系是随着食品安全风险的演化而动态变化的。改革开放以来，我国已进行了多次食品安全监管体系的改革，初步完成了由政府为单一中心向政府、市场、社会等多元主体共治的重大转变，而且在《中华人民共和国食品安全法》中确立了“预防为主、风险管理、全程控制、社会共治”的监管制度。要进一步坚持食品安全属地化管理的要求，全面优化中央、省、市、县政府纵向部门间、同一层次政府横向部门之间食品安全风险治理的职能、权责等，完善与中国式现代化相适应的政府监管体系；推动并逐步实施食品供应链内部私人契约激励、农产品安全生产内生性约束、安全食品市场培育机制、声誉机制等多种市场治理手段，努力构建与中国式现代化相适应的市场治理体系；基于“满足共治需求、主体职能明确、类型结构合理、协同合作有效”的原则，积极培育社会组织，开拓公众参与风险治理的渠道，完善投诉举报体系，落实举报奖励政策与保护制度等，努力构建与中国式现代化相适应的社会力量参与的治理机制。

多措并举提升食品安全风险治理现代化能力。政府、市场、社会等多元主体“怎么治理”食品安全风险？全球与中国食品安全风险治理的历史轨迹表明，提升能力是治理风险的最基本保障。应围绕主要风险源，以突破食品安全“卡脖子”关键技术、共性技术与全产业链安全控制技术等为重点，创新食品科学技术，为食品安全提供更为有力的科技支撑；推进信息化、智能化、数字化监管，形成上下贯通、信息共享的食品安全智慧化监管平台，弥补监管力量相对有效与监管对象相对无限的矛盾；加快解决食品安全技术标准间相互交叉或空白、矛盾与不配套的问题，着力完善食品安全标准体系；依法治理，在完善以《中华人民共和国食品安全法》为核心，相关法律法规相配套相衔接的完备的法治体系的同时，依法打击滥用农药兽药、食品添加剂与非法添加化学品，制假售假的黑工厂、黑作坊、黑窝点、黑市场，依法严把从农田到餐桌的每一道防线，确保《中华人民共和国食品安全法》与相关法律法规在实际执行中的严肃性，尤其是努力消除地方保护主义（本文为国家社会科学基金重大项目的中期成果，20&ZD117，作者系江南大学食品安全风险治理研究院首席专家吴林海）。