积极探索食品药品安全“穿透式”监管

中国食品安全报讯（徐景波）食品药品安全问题是全社会高度关注的重大政治问题、重大民生问题、重大经济问题和重大社会问题。确保食品药品安全是企业、政府、社会、消费者等所有利益相关者义不容辞的责任。当前，我国食品药品产业主体多、链条长、业态杂，监管要求高、挑战多、难度大。面对不断出现的新问题新风险新挑战，如何创新监管方式方法，实施坚持问题导向的能动监管，让监管的“千里眼”“顺风耳”始终跑在风险的前面，以高效能治理保障高水平安全、实现高质量发展，已成为新时代我国食品药品安全监管的重大课题。“穿透式”监管以其能动、精准、透彻、高效的优势，为解决重大食品药品安全问题提供了一条新思路。

“穿透式”监管展现的重大价值

“穿透式”监管是新世纪以来出现的新概念。该概念最早应用在金融领域，后来逐步向其他领域拓展。如2016年10月，国务院办公厅发布《互联网金融风险专项整治工作实施方案》，最早提出“穿透式”监管的概念，提出：“采取‘穿透式’监管方法，根据业务实质明确责任。”“采取‘穿透式’监管方法，根据业务实质认定业务属性。”“采取‘穿透式’监管方法，根据业务本质属性执行相应的监管规定。”“综合资金来源、中间环节与最终投向等全流程信息，采取‘穿透式’监管方法，透过表面判定业务本质属性、监管职责和应遵循的行为规则与监管要求。”“强化功能监管和综合监管，抓紧明确跨界、交叉型互联网金融产品的‘穿透式’监管规则。” 2018年1月5日，原中国银行业监督管理委员会发布《商业银行股权管理暂行办法》，规定：“商业银行应当按照穿透原则将主要股东及其控股股东、实际控制人、关联方、一致行动人、最终受益人作为自身的关联方进行管理。”“银监会及其派出机构应当加强对商业银行股东的穿透监管，加强对主要股东及其控股股东、实际控制人、关联方、一致行动人及最终受益人的审查、识别和认定。”2022年6月，国务院印发《关于加强数字政府建设的指导意见》，提出：“以新型监管技术提升监管智能化水平。充分运用非现场、物联感知、掌上移动、穿透式等新型监管手段，弥补监管短板，提升监管效能。”2023年3月，中共中央、国务院印发《党和国家机构改革方案》，提出组建国家金融监督管理总局，“强化机构监管、行为监管、功能监管、穿透式监管、持续监管，统筹负责金融消费者权益保护，加强风险管理和防范处置，依法查处违法违规行为”。2023年10月，中央金融工作会议提出：“切实提高金融监管有效性，依法将所有金融活动全部纳入监管，全面强化机构监管、行为监管、功能监管、穿透式监管、持续监管，消除监管空白和盲区，严格执法、敢于亮剑，严厉打击非法金融活动。”2023年9月25日，《国务院关于推进普惠金融高质量发展的实施意见》（国发〔2023〕15号）提出：“完善中小银行治理机制。……强化股权管理，加强穿透审查，严肃查处虚假出资、循环注资等违法违规行为。”2021年10月12日，四川省市场监管局、省教育厅、省农业农村厅、省商务厅、省粮食和储备局、省供销合作社联合社联合发布《关于试点开展乡镇食品安全“穿透式”监管的通知》，决定在全省范围内以乡镇为单元，试点开展食品安全“穿透式”监管工作，大力提升农村地区食品安全水平，促进乡村振兴。2023年11月，四川省食品安全办发布《关于推行食品安全穿透式监管的指导意见》，提出：“食品安全穿透式监管以问题为导向，综合运用各类监管工具和手段，贯穿食品产业全链条、全环节、全要素，对问题食品及其相关产品进行溯源查处，对相关生产经营主体行为开展全面监管，对行政监管主体行为开展监督指导，有利于衔接分段、分业监管，串联跨区域监管，完善制度机制，推进从源头上解决问题，提升食品安全保障水平。”

近年来，在食品药品安全领域，各地积极探索创新监管方式方法，如交叉式检查、联动式检查、延伸式检查等，着力提升监管的前瞻性、精准性、有效性和协同性。关于食品药品安全“穿透式”监管的具体含义，目前实践中还有不同的理解。总体看，食品药品安全“穿透式”监管以揭示问题为要义，透过现象看本质，综合运用多种监管工具或手段，打破链条、环节、要素间的有形和无形壁垒，突破传统监管方式方法的体制性机制性束缚，刺破逃避法律责任的各种“面纱”， 对生产经营主体进行立体式、多视角监管，努力实现问题的实质性或者根本性解决。“穿透式”监管具有以下显著价值：

（一）更好防控食品药品安全风险

食品药品安全领域是一个庞大而复杂的系统，面临着许多传统与现代的风险挑战。许多风险具有多样性、复杂性、隐蔽性、交叉性、叠加性、跨界性、关联性、流动性、渗透性等，在传统的监管方式和手段下，这些风险往往难以被及时发现。实行“穿透式”监管，有利于精准施策、溯本求源、明察秋毫、知微见著，进一步增强食品药品安全监管工作的系统性、针对性、精准性和有效性，有效遏制各类变形隐性风险，牢牢守住不发生区域性系统性风险的底线。

（二）更好强化食品药品源头治理

加强源头治理是保障食品药品安全的关键。食品安全涉及种植养殖、生产加工、市场流通、餐饮消费等环节，药品安全涉及研制、生产、经营、使用等环节。食品药品生产经营可分为若干环节，但每一个环节都有其源头，只有从总源头开始把关，才能确保食品药品安全。食品药品安全“穿透式”监管，体现了食品药品安全的源头治理、标本兼治的理念，契合了食品药品安全工作的科学规律，对构建食品药品全过程监管体系、推进从源头上整治食品药品安全突出问题、全面提高食品药品安全水平、有效增强人民群众获得感幸福感安全感，具有十分重要的意义。

（三）更好消除食品药品监管盲区

随着全球化、信息化步伐的加快，食品药品安全领域出现许多新产品、新业态、新模式，非传统食品药品安全风险日益突出。目前，有的基层食品药品安全监管实践中还存在着职责不够清晰、衔接不够紧密、协作不够有力等问题，有的地方监管还存在断档断节、盲点盲区的突出问题，在一定程度上影响了食品药品安全治理成效。在“穿透式”监管下，通过科学配置监管职责和资源，可以实现食品药品安全全环节、全要素、全覆盖、无缝隙的监管，实现食品药品安全产业链、价值链、风险链、责任链、监管链、治理链的协调一致，实现风险可管控、责任可落实、过程可追溯、安全有保障。

（四）更好增强食品药品监管透明度

近年来，受国内外多重因素的影响，我国食品药品领域安全问题多发，食品药品市场的透明度备受关注。提高市场透明度，不仅有助于降低食品药品市场风险，而且有利于提升消费者的信心。当市场透明度不足时，消费者难以及时获得全面、准确的信息，难以了解食品药品市场的真实情况，这样往往导致市场信息不对称，消费者处于不利地位。市场透明度不高，容易导致市场扭曲和不安全交易行为的发生，如操纵市场、欺诈行为等。“穿透式”监管能够使食品药品市场更加开放、透明、公正，可以优化市场秩序，净化市场环境，让不法企业无处遁形，消费者购买食品药品更加放心。通过“穿透式”监管，食品药品监管部门主动公开工作标准，让监督检查更加透明；及时对外公示企业主体信息，倒逼企业落实主体责任；提前告知企业违规风险，有效促进企业合规经营，坚决守护人民群众的饮食用药安全。

（五）更好提升食品药品安全监管水平

开展“穿透式”监管，对食品药品的研制、生产、销售等环节，对生产过程中涉及原材料、辅料、添加剂等事项，实行严格监管，做到防患于未然，这将显著提升食品药品安全监管水平，保障人民群众的身体健康和生命安全。通过“穿透式”监管，全链条、全环节、全周期、全生态地排查企业食品药品安全风险，有利于及时有效发现和解决食品药品安全隐患问题，规范各环节的操作安全标准，强化各环节主体责任意识，促使各方自觉遵守食品药品安全法律法规，提高产品质量和竞争力。同时，利用大数据、人工智能等技术，“穿透式”监管能够实现对食品药品市场参与主体的实时监测和分析，进一步提高监管的针对性、精准性和有效性。

“穿透式”监管面临的特殊挑战

随着新技术、新产品、新业态、新模式的不断涌现，食品药品安全新问题、新情况、新挑战随之出现，食品药品安全风险日益增大。深化监管方式创新，找准切入点对食品药品生产经营活动多维度进行穿透监管显得尤为迫切。“穿透式”监管能够更全面、更深入、更精准地监控食品药品生产经营全过程，有效保障食品药品安全。然而，实施食品药品安全“穿透式”监管也面临着一些挑战：

（一）法律法规滞后

当前，在食品药品安全领域，有些地方出台了有关实施“穿透式”监管的规范性文件或者专项行动方案，但总体看，这项新制度实施才刚刚起步，具体操作中还存在一些模糊之处。如“穿透式”监管是以解决实质性问题为目标，还是以责任追究为要义；“穿透式”监管如何正确处理程序正义与结果正义、形式正义与实质正义的关系；“穿透式”监管在哪些条件下可以“穿透”，可以“穿透”几层“面纱”；如何以法治思维和法治方式实施“穿透式”监管，避免“穿透式”监管的任性与恣意；如何建立实施“穿透式”监管的特殊机制或者特殊程序，保障“穿透式”监管依法进行等等，这些都需要在制度建设中予以高度关注。

（二）技术创新不断

食品药品安全“穿透式”监管的核心是充分运用大数据、人工智能等现代信息技术手段，对海量食品药品数据进行挖掘和分析，发现食品药品安全问题的规律和趋势。随着现代科技的进步，食品药品生产方式越来越多样化和复杂化，其中不乏以假冒伪劣食品药品的生产、销售、储存为代表的技术犯罪。对于这些复杂的案件，传统监管思维和手段已经难以适应现代社会的复杂需求，监管难度越来越大。食品药品安全监管越来越面临着技术创新不断的挑战，必须加强监管手段的创新，进一步提升监管的针对性、精准性和有效性。实施食品药品安全“穿透式”监管需要监管机构和监管人员具备较高的专业技术和专业素养，以保证监管的合法性、合规性，这对监管机构和监管人员提出了更高的要求。

（三）信息透明度不足

食品药品安全信息透明度是实现公众知情权、参与权、表达权、选择权的重要保障。然而，目前一些食品药品的研制、生产、流通和使用信息并不完全透明，公众对食品药品安全性和有效性的了解有限，人们选择食品药品时有时难以做出科学合理的选择。食品药品安全“穿透式”监管的重要目标是完善食品药品市场信息公开制度，及时发布相关监管信息，提高市场透明度，加强对消费者权益的保护。“穿透式”监管可以有效提高食品药品安全监管工作的开放性和透明度，使食品药品监管部门更加清晰地了解市场结构和参与者信息，更好保护消费者的合法权益。

（四）监管协同不足

食品药品安全问题屡禁不止，有一个重要原因，就是食品药品安全监管协同不足。食品药品安全监管协同不足有两种情形：一是监管部门之间存在监管职责不明确、合作不够紧密、信息共享不畅等问题，影响了监管的系统性、实效性和权威性；二是监管部门跨区域跨层级联合执法的法律依据缺失、配合不紧密、标准不一致等问题。食品药品安全监管协同不足给食品药品安全“穿透式”监管带来较大难度。如何协调中央监管机构和地方监管机构的关系，以及地方监管机构之间的跨区域、跨层级监管合作如何开展，成为当前食品药品安全“穿透式”监管亟待解决难题。各食品药品监管部门应当加强信息互通共享、强化执法联动配合、统一联合执法标准，推动食品药品安全“穿透式”监管在法治轨道上运行。

“穿透式”监管需要的改革创新

目前，“穿透式”监管尚未形成系统完备的理论和操作框架，监管实践中仍处于摸索阶段。强化食品药品安全监管，需要深化改革创新，将“穿透式”监管落到实处，筑牢食品药品安全防线。

（一）完善法律制度，开辟监管道路

目前，我国食品药品安全监管法律法规体系已较为完善，但缺乏支撑“穿透式”监管的制度安排，必须加快推进“穿透式”监管制度建设，明确“穿透式”监管的具体含义、实施条件、运行程序、配套措施、法律责任，让“穿透式”监管能落地，真正有棱有角、长齿带电。实践中，特别要注意企业主体间的人格混同，法定代表人、主要负责人、直接负责的主管人员和其他直接责任人的模糊，防止企业巧立各种“面纱”，利用有限责任制度，逃避法律责任追究。同时，要深入开展“穿透式”监管理论的国际比较研究和领域比较研究，准确把握“穿透式”监管的核心原则、运行机制和实施要求，不断提升食品药品安全监管工作的质量与水平。

（二）坚持问题导向，健全长效机制

坚持问题导向是党中央治国理政的重要方法论。推动食品药品安全“穿透式”监管必须坚持问题导向，精准靶向施治。开展“穿透式”监管，可以综合运用各类监管工具或手段，贯穿食品药品产业各链条、各环节、各要素，对问题食品药品进行溯源查处，对相关生产经营主体、行政监管部门开展全面监管。结合食品药品安全“穿透式”监管特点和工作实际，建立健全“全程追溯”机制，准确掌握食品药品的来源、流向和生产过程，通过引入电子标签、RFID等技术手段，确保食品药品安全。建立健全“技术监督与行政监管联动”机制，实现审评、检查、检验、监测、评价等各类技术监督与监管执法有机结合，全面提高食品药品安全监管效能，有效防控食品药品安全风险隐患。建立健全“跨部门协作”机制，加强不同环节食品药品安全监管衔接和食品药品安全信息通报共享，增强食品药品安全监管合力与效能。建立健全“行刑衔接”机制，完善食品药品安全涉嫌犯罪案件移送标准和程序，实现行政处罚、刑事处罚的无缝对接，进一步增加行政执法与刑事司法的权威性和震慑力。

（三）强化示范引领，发挥典型效应

开展食品药品安全示范工程建设，培育一批示范，树立一批楷模，使先进经验可学习、可借鉴、可复制、可推广，这是市场经济条件下做好食品药品安全工作的有效方式。要建立食品药品安全“穿透式”监管重点示范单位，针对性建立健全食品药品安全长效监管机制。各级党委、政府要认真落实食品药品安全党政同责要求，以创建食品药品安全示范单位为抓手，着力统筹各方力量，深入宣传食品药品安全“穿透式”监管示范建设的重大意义，引导更多的地方政府、食品药品生产经营企业投入示范工程创建。要加大动态检查考评力度，以动态检查考评促进示范单位持续保持先进，使典型示范单位具有强大的生命力、感召力和渗透力。

（四）坚持联防联控，防范化解风险

近年来，随着新技术、新材料、新工艺的广泛应用，食品药品安全领域面临许多新风险、新挑战。防范化解风险是食品药品监管工作的根本任务。党的二十大报告提出：“我们必须增强忧患意识，坚持底线思维，做到居安思危、未雨绸缪，准备经受风高浪急甚至惊涛骇浪的重大考验。”要结合食品药品安全党政同责和落实“两个责任”工作机制，探索“穿透式”监管新模式，开展全覆盖、无死角联动监管，常态督促生产经营者定期进行自检自查，倒逼加强风险自管自控，主动发挥“自治”作用。针对风险隐患，建立责任清单，对问题追根溯源，加强问题隐患动态排查整改，努力把风险化解在萌芽状态，坚决遏制风险扩散蔓延。针对抽检不合格生产经营者，定期开展责任约谈和提醒，及时敲响安全警钟，督促其守法诚信经营。

（五）创新监管工具，提高监管效能

在大数据背景下，食品药品安全监管的信息化、数字化、智能化、专业化程度越来越高，传统监管手段已经不能满足当前监管机构实施有效、精准监管的目的。要结合大数据技术、人工智能技术、区块链技术，创新监管方式，提升监管效能，充分发挥信息化的关键作用，以信息化推动食品药品监管的科学化、现代化，精准监测，实时预警，提高食品药品安全监管效率，引领食品药品安全监管工作实现质的飞跃，为人民群众饮食用药安全提供坚实的保障，为食品药品产业高质量发展提供强有力的支撑。建立工作任务清单化管理模式，分步实施食品药品安全“穿透式”监管，制定问题清单、任务清单、成因清单、整改清单、成果清单等，让每项工作“落在纸上、一目了然”，推进食品药品安全监管工作提质增效。

（六）强化社会共治，形成治理合力

食品药品安全风险来源的广泛性、风险影响的社会性、治理措施的综合性等多种因素，决定食品药品安全治理应当实行社会共治。社会共治是创新社会管理的新举措，是促进政府职能转变、实现公共利益最大化的重要途径，也是解决食品药品安全监管中存在的监管力量相对不足等突出问题的有效手段。党的二十大报告提出：“健全共建共治共享的社会治理制度，提升社会治理效能”“建设人人有责、人人尽责、人人享有的社会治理共同体。”食品药品安全“穿透式”监管需要社会共治。要充分发挥政府监管部门、食品药品生产经营者、行业协会、消费者协会乃至公民个人，共同参与食品药品安全工作，形成食品药品安全共建共治共享的格局。要综合运用信用监管、智慧监管、体系检查、“飞行检查”、风险分级、日常检查等各类监管手段，进一步提升食品药品安全治理的系统性、靶向性和有效性，要将食品药品安全纳入属地党委政府目标责任体系绩效考核，建立辖区食品药品安全工作统筹和领导机制、联合多部门不定期开展联合整治执法行动、加大食品药品安全宣传，构建起“党委统一领导，政府部署推动、部门依法监管、行业诚信自律、社会各方协同、公众积极参与”的食品药品安全治理新格局。