自然资源部相关司局负责人解读《关于完善设施农用地管理的通知》

近日，《自然资源部 农业农村部 国家林业和草原局关于完善设施农用地管理的通知》（以下简称《通知》）印发。为便于各方面了解《通知》印发的背景、主要内容和下一步工作打算，记者采访了自然资源部相关司局负责人。

记者：《通知》出台的背景是什么？

相关负责人：设施农业是现代农业的重要表现形式，通过广泛应用各类设施和技术，可以显著提高农业资源利用率和土地产出率。党中央高度重视设施农业发展，党的二十大报告提出，树立大食物观，发展设施农业，构建多元化食物供给体系。习近平总书记在2022年中央农村工作会议上强调，设施农业大有可为，要发展日光温室、植物工厂和集约化畜禽养殖，推进陆基和深远海养殖渔场建设，拓宽农业生产空间领域。自然资源部深入贯彻落实党中央决策部署，近年来会同有关部门陆续出台多项政策文件，合理界定设施农用地范围，简化设施农用地申请程序，有力支撑了设施农业，特别是规模化养殖业的健康发展。

今年中央一号文件已明确提出“完善设施农用地管理制度”。近年来，随着设施农业快速发展，新产业和新业态不断涌现，亟须进一步完善设施农用地管理，以适应当今产业发展；同时也要看到，一些地方对设施农用地监管不严，打着设施农用地旗号开展非农建设，仍需重申设施农用地的用途管制要求，坚决守住农地农用的底线。在上述背景下，自然资源部会同农业农村部、国家林业和草原局起草了《通知》，在守住耕地保护红线前提下，强化用地管理，促进农民群众增产增收，助力农业现代化发展和乡村振兴。

记者：《通知》主要内容包括哪些方面，有哪些提请大家注意的事项？

相关负责人：《通知》聚焦设施农用地全链条、全生命周期管理，共提出八部分内容。

一是区分设施农业用地方式。设施农业属于一种农业类型，用地形式多样，可以使用耕地园地、设施农用地以及建设用地等。《通知》明确设施农业使用的土地实行差异化管理，具体分为按原土地用途管理、按设施农用地管理、按建设用地管理等三种类型。其中，未对耕作层造成破坏的设施农业，以及面积较小的农田水利、水肥一体化等设施，按原土地用途管理，无需办理用地手续；对耕作层造成破坏，直接为农业生产服务的种植养殖生产和附属设施，以及规模化农业生产附属设施等，按设施农用地管理，办理设施农用地备案手续。《通知》附件中列出了“设施农业使用土地正面清单”，详细列举了按原土地用途管理、按设施农用地管理的设施类型，未纳入正面清单的设施按建设用地管理。

二是统筹设施农用地选址。《通知》明确了设施农用地选址的两条主线。第一条主线是国土空间层面，各地要依托国土空间规划“一张图”，明确设施农用地通则式选址要求，设置设施农业选址鼓励类、允许类和禁止类区域，主动引导设施农业合理布局，在守牢生态保护红线等三条控制线底线约束、避让规划重大项目预留空间的基础上，为经营主体发展设施农业提供保障。特别要说明的是，设施农用地不允许占用永久基本农田，允许占用林地、草原的设施农业类型也有一定限制。第二条主线是实施落地层面，为促进设施农业高质量发展，强化集聚效应，由县级农业农村部门会同自然资源、林草部门，综合考虑产业布局和国土空间管控要求，指导经营主体做好选址工作。

三是合理控制设施农用地规模。设施农用地上的设施分为生产设施和附属设施两类，生产设施是直接用于农产品生产的设施，附属设施是辅助设施农业生产的设施。必要的附属设施是支撑设施农业发展不可或缺的部分，但仍需把握设施农用地的农用地性质，鼓励设施农用地更多直接用于农业生产。《通知》中对生产设施规模不作限制，对附属设施实行用地比例和规模上限控制。附件中列出了规模化农业生产、作物种植、畜禽水产养殖等不同设施农业类型附属设施规模参考标准。考虑到各地自然条件不同，设施农业规模有一定差异，省级自然资源主管部门可参考附件标准，因地制宜确定用地比例和规模上限。

四是规范设施农用地备案。设施农用地备案是设施农用地全链条管理中的核心环节。2019年以来，设施农用地由乡镇人民政府进行备案。我们认真总结了实施经验，参考地方优秀做法，对设施农用地备案管理进行完善。首先，适当提高备案层级，将设施农用地备案层级提高到县级，有条件的地方可将面积较小、农户自主经营且投资规模较小的设施农用地，委托乡镇人民政府进行备案。其次，强化部门协同，明确设施农用地由县级自然资源部门会同农业农村部门在国土空间规划“一张图”上进行备案，农业农村部门要先行审核设施农业建设方案等，对是否允许备案提出明确意见。最后，明确设施农业占用林地、草原的手续办理要求，其中只涉及占用林地、草原的设施农用地，办理永久占用林地、草原审核手续后，将批文抄送所在地县级自然资源主管部门，纳入设施农用地监管，无需重复办理设施农用地备案。附件中列出了设施农用地备案参考要求，各省份可进一步明确设施农用地备案要件、流程、时限等。

五是做好不动产登记服务。近年来，部分设施农业经营主体对相关不动产抵押融资的需求越来越大，海南、四川等不少省份已经先行先试，作了不少有效探索，比如海南印发文件明确当事人依法依规利用设施农业用地建造建（构）筑物的，可申请设施农业用地及地上建（构）筑物一体登记手续，根据土地权属来源情况，登记权利类型分别为“土地经营权/生产设施、附属（配套）设施建（构）筑物所有权”“国有农用地的使用权/生产设施、附属（配套）设施建（构）筑物所有权”等。我们充分总结了地方经验，首次对设施农用地及建（构）筑物不动产登记服务有关要求作了规定。《通知》明确，当事人可以持设施农用地权属来源材料、设施农用地备案材料、地籍调查成果、县级农业农村主管部门出具的设施农业建（构）筑物完工认定材料等，申请办理设施农用地及建（构）筑物不动产登记。有抵押需求的，及时做好抵押登记服务，并可与首次登记并联办理。我们希望，通过上述措施，能够有效保护经营主体权益、切实支持抵押融资，促进设施农业行业发展。

六是强化设施农用地监管。设施农用地监管是农村地区土地用途管制一项重点工作，由于设施农用地按“农用地”管理，但地上存在建（构）筑物，形态较建设用地接近，加之用地程序简易、用地成本低、监管难，实践中容易产生各类违反“农地农用”原则的现象，前一时期，围绕此类违法违规用地乱象开展了“大棚房”问题专项清理整治。因此，我们在《通知》附件中列出“设施农业使用土地负面清单”，明确土地使用红线底线。比如，不得利用设施农用地建设别墅、私人会馆、住宅住宿、会议场所，以及其他餐饮、娱乐等非农设施；不得利用设施农用地建设采土采矿采砂采石设施等。各地要一方面严把设施农用地备案关，另一方面严格设施农用地备案后监管，对照负面清单依法依规严肃处置。需要特别说明的是，考虑到设施农用地形态多样，各省份管理要求不同，国家层面不再建设统一的设施农用地管理平台，各省份要依托国土空间规划“一张图”，建立设施农用地管理模块，实施全链条、全生命周期监管。

七是完善设施农用地退出机制。实践中，各地都有一些空闲的设施农用地。这部分空闲的设施农用地，我们希望各地坚持节约集约用地理念，在发展新设施农业时优先使用。因各种原因确实无法重新利用的，应注销设施农用地备案，按合同约定拆除建（构）筑物、恢复为原用途，不再按设施农用地管理。按耕地等原土地用途管理的设施农业，超过两年不再经营的，应按合同约定拆除温室大棚等设施，恢复土地原状。需要特别说明的是，经营主体与原土地使用权人在签订土地使用协议时应约定土地复垦事宜，涉及的复垦保证金或押金则未作规定，仅要求双方约定土地复垦相关安排。设施农用地复垦后的新增耕地，符合条件的可以按规定用于耕地占补平衡。

八是明确设施农用地管理职责。这一部分主要涉及两方面内容。一方面是国家和地方的关系，前面已经提到，设施农用地形态多样，各省份都有不同的现实问题和发展需求，国家层面出台的文件难以面面俱到。因此，《通知》主要是对宏观方面作出要求，附件中列举的附属设施规模、备案流程等均为参考标准。省级自然资源部门要会同相关部门，结合本区域设施农业发展特点，明确省级设施农用地管理要求，保障设施农业发展合理用地需求。另一方面是部门间的关系，为解决一些地方部门间单打独斗、数据不共享的问题，《通知》明确了相关部门的职责，自然资源部门以用地管理为主、农业农村部门以行业管理为主、林草部门负责设施农用地占林占草有关事宜。各部门要建立联合监管、信息共享机制，压实各环节管理责任，形成工作合力，促进设施农业有序发展，依据职责及时发现、处置违法违规行为。

记者：《通知》在支持设施农业发展方面有哪些创新性的举措？

相关负责人：《通知》起草过程中，深入梳理近年来设施农用地管理文件精神，坚持“大稳定、小调整”，在继承前期经验的基础上，认真开展调研、多渠道倾听意见，充分考虑设施农业发展的新形势，有如下创新点。

一是通过清单方式明确设施农业的用地类型。按照《土地利用现状分类》（GB/T 21010-2017）、《国土空间调查、规划、用途管制用地用海分类指南》要求，以及所建设施与农业生产的关系，我们会同农业农村部相关司局共同形成了“设施农业使用土地正面清单”，设施农业发展中各类设施尽可能“应纳尽纳”，通过正面清单明确其用地方式，并对设施农业中不同类型的道路用地要求作了说明。通过设置“设施农业使用土地正面清单”，一方面可以防止将按原土地用途管理、无需备案的设施进行备案，切实减少经营主体负担。另一方面可以厘清设施农用地和建设用地的边界，确保“农地农用”。

二是适度扩大设施农用地支持范围。一方面扩展设施农用地支持的产业类型，将桑蚕和蜂等特种养殖设施纳入设施农用地管理，支持更多产业发展，省级可以进一步明确特种养殖范围。同时，《通知》也强调特种养殖设施直接服务于农业，不得将赛鸽、赛马等设施纳入设施农用地管理。另一方面扩展设施农用地支持的业态，在用地类型、基本功能和设施结构不改变的前提下，充分利用现有设施农用地的空间开展复合利用，在传统种植养殖的基础上合理拓宽产业链，允许利用现有设施兼容自产农产品等就地展销、直播带货、农业无人机起降，农业技术科普、研学体验等功能。这里需要强调的是，这些功能的实现是在现有的设施上开展复合利用，不能单纯为这些功能新建设施，更不能将交易市场、展销展示场所等典型非农设施纳入设施农用地管理。

记者：自然资源部门将如何加强对设施农用地的督察和执法工作？

相关负责人：国家自然资源督察机构将持续紧盯“大棚房”等明令禁止典型问题，加强常态化研判及实地核查，督促地方及时查纠工商资本以设施农业为名违法占用耕地搞私家庄园、别墅、度假酒店、经营性住宅以及餐饮、住宿、娱乐、会议等非农业生产经营问题，“零容忍”管住新增，坚决防止反弹，促进设施农业健康有序发展。同时，持续督促指导地方自然资源部门依法依规认真履职，严守土地使用红线底线要求，严肃查处以设施农用地为名从事非农业建设行为。

记者：《通知》印发后，下一步工作打算是什么？

相关负责人：首先，与省级自然资源部门加强对接，收集各地反馈的问题，明确政策口径，加强政策宣贯，强化解读培训。其次，指导省级自然资源主管部门细化省级设施农用地管理要求。最后，要切实加强监管，将设施农用地监管纳入到自然资源日常督察中，健全完善常态长效机制，切实防止设施农用地用于非农建设。