《中华人民共和国食品安全法》修订亟待解决的几个问题

2026年10月，市场监管总局公布《中华人民共和国食品安全法（修订草案征求意见稿）》，向社会公开征求意见。这是现行《中华人民共和国食品安全法》自2009年颁布、2015年全面修订以来，又一次系统性、大规模修订。草案由现行154条扩充至191条，新增37条、修订93条，在智慧监管、主体责任、重点领域监管等方面迈出重要步伐。

然而，在肯定修订方向的同时，也要清醒看到，本次修订仍有一些基础性、结构性的重大问题有待进一步明确。当前，食用农产品收贮运环节新业态、新风险持续显现，监管职责边界不够清晰、衔接机制不够顺畅，相关安全事件多发，舆情风险突出，已成为全链条食品安全治理的薄弱节点。值此修订契机，呼吁立法机关和有关部门在以下几个关键问题上作出更加明确的制度安排。

明确食品安全法覆盖食用农产品和食品全程监管

（一）现行“但书”条款造成法律适用困惑。现行《中华人民共和国食品安全法》第二条以“但书”方式规定，食用农产品的质量安全管理遵守《中华人民共和国农产品质量安全法》的规定。这一立法技术在实践中造成困惑：《中华人民共和国食品安全法》究竟覆盖“从农田到餐桌”全链条，还是仅规范加工食品的“后半段”？基层执法、司法人员往往需要先判断“什么环节适用哪一部法律”，增加了法律适用的理解偏差。

（二）两部法律功能定位模糊形成制度真空。2022年修订的《中华人民共和国农产品质量安全法》聚焦种植养殖、产地管控、农业投入品施用等源头生产事项，制度供给集中于“产出来”环节。而收购、贮存、运输、寄递、配送等收贮运环节，恰恰处于两部法律的“夹缝地带”——《中华人民共和国农产品质量安全法》对此规定较为原则，《中华人民共和国食品安全法》又因“但书”条款而难以直接适用，形成制度真空。

（三）建议确立统一概念框架，实现全链条覆盖。建议在第二条中删除“但书”转折结构，直接确立“食品包含食用农产品与加工食品”的统一概念框架，仅在源头生产事项上设置特别法优先规则。全部条款统一覆盖从种植养殖源头直至消费赔偿的完整链条，使召回、风险监测、惩罚性赔偿等核心制度一体适用于食用农产品，实现“一般法统管、特别法补充”的法际关系，打通从农田到餐桌的制度闭环。

法定化食品安全委员会的最高议事协调机构定位

（一）现行规定过于原则，统筹协调能力不足。2009年《中华人民共和国食品安全法》修订时设立国务院食品安全委员会，定位为“高层次的议事协调机构”。然而，现行法律仅原则性规定“国务院设立食品安全委员会，其职责由国务院规定”，未明确其办事机构的独立设置。实践中，委员会办公室依托业务监管部门运行，统筹协调职能受部门本位制约，面对跨链条、跨部门监管争议时，中立统筹、跨部门督办能力不足。

（二）建议明确其高层次议事协调机构的法律地位。建议在法条中明确其作为“国务院食品安全工作高层次议事协调机构”的法律地位，统筹全国食品安全工作，分析研判总体形势，研究审议重大政策、重大规划，协调解决跨部门、跨领域食品安全重大问题，督促落实食品安全责任。

（三）建议调整食品安全委员会办公室设置。建议设置食品安全委员会办公室作为国务院内设办事机构，独立履行委员会日常工作，承担会议组织、政策督办、信息汇总、跨部门协同、考核评价等工作，为全链条统筹协调提供组织保障，打通农田到餐桌的监管堵点。

重构部门监管职责划分逻辑：从“环节切割”转向“风险分类”

（一）以“市场入场”为分界造成收贮运环节争议不断。现行食品安全监管体制以“是否进入市场”作为农业农村部门与市场监管部门的分界依据。中办国办2025年3月发布的《关于进一步强化食品安全全链条监管的意见》仍沿用“农业农村部门负责履行食用农产品从种植养殖到进入批发、零售市场或生产加工企业前的质量安全监管职责；市场监管部门负责履行进入批发、零售市场或生产加工企业后的质量安全监管职责”的表述。但食用农产品发生收购交易行为、物权转移即为进入市场，收购环节及其之后的贮存、运输、寄递、配送等环节，究竟由谁负责，实践中争议不断。

（二）建议以风险类型划分监管权责。建议改变以“市场入场”为刚性分割节点的传统思路，转而以风险类型划分监管权责。农业农村主管部门聚焦源头风险，专门负责食用农产品农药残留、兽药残留等种养端原生风险的监管；市场监管部门聚焦生产经营行为，统一负责食品、食品添加剂生产经营以及收贮运环节非法添加、食品添加剂违规使用、储运操作不当等流通风险的监管。两类风险在食用农产品全生命周期中清晰区分，基层执法识别难度降低，减少同类案件因环节认定分歧产生的同案不同处理现象。

（三）改革契合两法衔接现状，立法成本更低。《中华人民共和国农产品质量安全法》2022年9月修订施行不久，不宜短期内再次启动系统性修订。本次依托《中华人民共和国食品安全法》修订，通过重构部门监管权责，厘清食用农产品收贮运环节监管主体，补齐制度短板，立法实施成本更低，是高效可行的路径选择。

补齐食用农产品收贮运管理制度空白

（一）收贮运环节是全链条监管最薄弱的“断点”。近年来，食用农产品收购、贮存、运输等环节新业态、新风险持续显现，冷链断链、违规使用保鲜剂防腐剂、混存混运等问题时有发生。现行《中华人民共和国食品安全法》及修订草案对此缺乏系统性、专门性规定，经营者主体义务、备案管理、进货查验、入市查验等制度分散或缺位，该环节长期处于全链条监管薄弱地带。

（二）建议新增“食用农产品收贮运环节管理”专节。建议在修订草案中新增专节，集中整合、统一固化相关制度：建立分类备案制度，对经营性收购、专业化贮存、冷链运输配送经营者实行备案管理，农户自产自销配套的简易贮存、短途运输予以备案豁免；明确收贮运操作规范，对容器工具安全无害、温湿度特殊要求农产品的冷藏冷冻设施、禁止与有毒有害物品混存混运等作出具体规定；建立收购查验与入市查验制度，收购经营者查验承诺达标合格证等凭证，集中交易市场开办者对入场食用农产品实施入市查验。

（三）建立两部门协同监管机制。市场监管部门对收贮运设施设备及储运操作引发的流通安全风险实施监督检查，农业农村主管部门结合产地源头管控对产地输出的储运条件实施监督指导。两部门建立常态化信息共享、线索双向移送、联合处置工作机制，实现各司其职、优势互补、形成合力。

新增食用农产品创新制度和监管手段

（一）信用、投诉、召回、惩罚性赔偿等制度应一体适用。现行《中华人民共和国食品安全法》的诸多核心制度，包括信用管理、投诉举报、召回、惩罚性赔偿等，主要针对食品生产经营者设计，食用农产品生产经营主体是否适用，法律规定不够明确。建议系统梳理相关制度，明确其一体适用于食用农产品生产经营主体：信用管理制度应覆盖食用农产品生产经营者，将备案信息、抽查检测记录纳入信用档案；投诉举报制度应打通食用农产品领域，对举报人信息予以保密；召回制度应适用于食用农产品全链条各类主体，不因产品源于农业初级生产而豁免；惩罚性赔偿制度应明确适用于食用农产品，同时结合食用农产品特点对农户自产自销等情形设置合理例外。

（二）智慧监管和快速检测手段应向食用农产品延伸。建议明确将食用农产品收购、贮存、冷链运输等环节纳入智慧监管适用范围，为运用大数据、人工智能开展食用农产品风险监测、合格证核验、溯源管理提供法律依据，把地方实践上升为法律原则。同时，完善快速检测证据规则，明确市场销售环节采用国家规定快速检测方法对食用农产品进行抽查检测，检测结果确定不符合食品安全标准的，可以作为行政处罚依据，实现产地准出与市场准入证据规则衔接一致。完善复检程序，复检机构与初检机构不得为同一机构，设定合理复检期限，因检测错误给当事人造成损害的依法承担赔偿责任。

（三）进货查验中应明确食用农产品合格凭证的法律地位。建议在食品经营者进货查验条款中，明确将承诺达标合格证、追溯标识、检疫合格证明、质量合格证列为食用农产品的法定查验凭证，实现《中华人民共和国食品安全法》与《中华人民共和国农产品质量安全法》的制度衔接，倒逼经营者落实进货把关责任，一旦发生质量安全问题，可以依托合格证、追溯标识溯源至产地生产主体，实现从农田到餐桌闭环管控。

结语

《中华人民共和国食品安全法》的修订，关乎十四亿多人“舌尖上的安全”，关乎食品产业的高质量发展，关乎国家治理体系和治理能力现代化。当前修订草案在智慧监管、主体责任、重点领域监管等方面的制度设计值得充分肯定。但基础性法律框架的清晰、监管职责的科学划分、收贮运环节的制度补齐、新业态的制度创新，同样不可或缺。

呼吁以本次修订为契机，明确《中华人民共和国食品安全法》覆盖食用农产品和食品全程监管，法定化食品安全委员会的最高议事协调机构职能，重构以风险类型为基础的部门监管职责划分逻辑，系统补齐食用农产品收贮运管理制度空白，将召回、信用、投诉、惩罚性赔偿等核心制度一体适用于食用农产品生产经营主体，为新业态新形势下的食用农产品监管提供创新制度安排。唯有如此，方能真正实现“预防为主、风险管理、全程控制、社会共治”的立法宗旨，筑牢从农田到餐桌的法治防线。