本次《中华人民共和国食品安全法》修订，是落实“四个最严”要求、构建“从田间到餐桌”全链条食品安全治理体系的重大立法契机。监管体制是食品安全治理的组织基础，总则第五条确定部门职责分工与统筹协调机制，直接决定全链条监管能否落地见效。结合实践中暴露出来的跨部门监管争议、收贮运环节职责边界模糊等问题，本文重点围绕食品安全委员会的定位与部门监管职责划分展开讨论。
法定化食品安全委员会的核心职能，强化顶层统筹机制
（一）现行规定过于原则，统筹协调能力不足。2009年食品安全法修订时设立国务院食品安全委员会，定位为“高层次的议事协调机构”。然而，现行法律仅原则性规定“国务院设立食品安全委员会，其职责由国务院规定”，未明确其办事机构的独立设置。实践中，委员会办公室依托业务监管部门运行，统筹协调职能受部门本位制约。面对食用农产品收贮运等跨链条、跨部门监管争议，以及重大食品安全舆情处置时，中立统筹、跨部门督办能力明显不足。
（二）建议明确其高层次议事协调机构的法律地位。建议在法条中明确其作为“国务院食品安全工作高层次议事协调机构”的法律地位，统筹全国食品安全工作，分析研判食品安全总体形势，研究审议食品安全重大政策、重大规划，协调解决跨部门、跨领域食品安全重大问题，督促落实食品安全责任。其具体职责由国务院规定。这一表述将委员会从原则性设立提升为职能明确、权责清晰的统筹机构，为全链条监管提供组织保障。
（三）建议调整食品安全委员会办公室设置。建议设置食品安全委员会办公室作为国务院内设办事机构，独立履行委员会日常工作，承担委员会会议组织、政策督办、信息汇总、跨部门协同、考核评价等工作。办公室独立于各行业监管部门，不依托某一部门运行，才能在中立立场上统筹协调各监管部门，打通农田到餐桌的监管堵点，解决跨链条、跨部门监管争议。本次修法在法条中固化委员会及其独立办事机构，为落实《中华人民共和国食品安全法》覆盖食用农产品和食品全程监管提供组织保障。
重构部门监管职责划分逻辑，从“环节切割”转向“风险分类”
（一）现行以“市场入场”为分界造成收贮运环节争议不断。现行食品安全监管体制以食用农产品是否进入市场作为农业农村部门与市场监管部门的分界依据。中办、国办2025年3月发布的《关于进一步强化食品安全全链条监管的意见》仍沿用“农业农村部门负责履行食用农产品从种植养殖到进入批发、零售市场或生产加工企业前的质量安全监管职责；市场监管部门负责履行进入批发、零售市场或生产加工企业后的质量安全监管职责”的表述。但食用农产品发生收购交易行为、物权转移即为进入市场，收购环节及其之后的贮存、运输、寄递、配送等环节，究竟由谁负责，实践中争议不断，容易造成职责边界模糊、监管空白。
（二）建议以风险类型划分监管权责。建议改变以“市场入场”为刚性分割节点的传统思路，转而以风险类型划分监管权责。农业农村主管部门聚焦源头风险，专门负责食用农产品农药残留、兽药残留等种养端原生风险的监管；市场监管部门聚焦生产经营行为，统一负责食品、食品添加剂生产经营以及非法添加等行为监管。该职责划分方式与第二条统一食品全链条调整范围的修改方案配套，契合全程治理理念，不再以市场入场作为刚性分割节点，从立法源头减少跨环节监管边界争议。
（三）按风险分类监管有利于统一执法尺度。农业投入品带来的农兽药残留风险由农业农村部门主责；生产经营环节的非法添加、添加剂违规使用、流通销售等行为由市场监管部门主责。两类风险在食用农产品全生命周期中清晰区分，基层执法识别难度降低，减少同类案件因环节认定分歧产生同案不同处理的现象，提升监管体系整体性与权威性。
职责划分改革兼顾两法衔接现状，降低立法实施成本
（一）《中华人民共和国农产品质量安全法》修订实施不久，不宜短期内再次大修。《中华人民共和国农产品质量安全法》2022年9月修订施行，距今仅四年。该法聚焦种植养殖、产地管控、农业投入品施用等源头生产事项，制度框架刚刚确立，不宜短期内再次启动系统性修订。本次依托《中华人民共和国食品安全法》修订，通过重构部门监管权责，厘清食用农产品收贮运环节监管主体，补齐该环节监管短板，是更为高效可行的路径选择。
（二）依托《中华人民共和国食品安全法》修订补齐收贮运环节监管短板。近年来，食用农产品收购、贮存、运输等环节新业态、新风险持续显现，冷链断链、违规使用保鲜剂防腐剂、混存混运等问题时有发生，相关安全事件多发，舆情风险突出。该领域职责不清、监管缺位已成为全链条食品安全治理的薄弱节点。本次修法通过重构部门监管权责，明确收贮运环节监管主体，无需对《中华人民共和国农产品质量安全法》作出系统性修改，立法实施成本更低，解决问题更为直接。
（三）实现两法制度互补而非相互替代。本次修改不是否定《中华人民共和国农产品质量安全法》的源头管控功能，而是形成制度互补：生产端特殊规则由特别法保留，流通消费、风险处置、消费者保护等环节由《中华人民共和国食品安全法》兜底补位。农业农村部门继续负责产地环境、种植养殖、农业投入品管控等源头事项，市场监管部门承接源头之后的收贮运、市场销售、网络经营等环节，两法各司其职、相互配合，共同构成全链条食品安全治理的制度体系。
建立常态化协同监管机制，形成全链条监管合力
（一）明确两部门职责边界，减少推诿扯皮。建议在第五条中分别明确市场监管部门与农业农村主管部门的核心职责。市场监管部门对食品、食品添加剂生产经营和非法添加等活动实施监督管理。农业农村主管部门对食用农产品农药残留和兽药残留等质量安全实施监督管理。同时，明确卫生健康部门负责风险监测评估和标准制定，海关负责进出口食品安全监管，其他有关部门依照本法承担有关食品安全工作。职责边界清晰，基层执法有据可依。
（二）建立信息共享与线索双向移送机制。两部门在监管实践中应当建立常态化信息共享机制。市场监管部门在收贮运环节发现农药残留、兽药残留源头风险的，应当及时通报同级农业农村主管部门开展溯源核查处置；农业农村主管部门在产地监管中发现收贮运环节违法线索的，应当移送市场监管部门处理。通过线索双向移送、联合处置，破解实践中职责边界模糊、监管缺位、推诿扯皮的问题。
（三）开展联合检查，实现各司其职、优势互补。对涉及跨环节、跨领域的食品安全问题，两部门应当组织联合监督检查，实现监测数据互通共享。市场监管部门对收贮运设施设备及储运操作引发的流通安全风险实施监督检查，农业农村主管部门结合产地源头管控对产地输出的储运条件实施监督指导。两部门形成合力，打通从种植养殖到消费终端的监管链条，真正落实全程治理理念。
监管体制的完善，是食品安全治理能力现代化的核心命题。本次修订应当以第五条为切入点，法定化食品安全委员会的高层次议事协调机构定位，建议调整食品安全委员会办公室设置，重构以风险类型为基础的部门监管职责划分逻辑，建立常态化协同监管机制。通过修法理顺部门分工、强化统筹协调、补齐收贮运环节监管短板，能够真正落实“预防为主、风险管理、全程控制、社会共治”的立法宗旨，为守护人民群众“舌尖上的安全”提供更加有力的体制保障。
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