小型市场监管所破解“人少事多”与“监管不专业”困境的实践路径
——基于《市场监督管理所条例（草案）》的实务探索

□ 北京市门头沟区市场监管局 孔祥力

摘要：2026年8月《市场监督管理所条例》草案审议通过，以行政法规层级明确市场监管所派出机构定位、编制核定标准和履职基本要求，为基层所规范化建设提供了新的法制依据。对辖区人口规模较小、人员配置有限的小型所而言，制度供给的完善并不意味着履职压力减轻，反而要求其在有限编制条件下更加规范、专业、高效地承接综合监管职责。本文立足5人编制小型所运行实际，围绕“人少事多”与“监管不专业”两类突出矛盾，提出以制度治所为主线，通过“一专多能”岗位体系、“六件套”标准化工作载体、“主备联动”补位机制和“周复盘月更新”闭环管理，推动小型所由经验型运转向制度化、标准化、规范化、协同化履职转变。

关键词：小型市场监管所；制度治所；人少事多；一专多能；标准化履职

中图分类号：F203.9    文献标识码：A

一、问题提出

市场监管所处在市场监管体系落地见效的最前沿，是行政许可、日常监管、执法办案、消费维权和风险处置等职责向基层延伸的重要承载单元。基层所履职是否规范、高效，直接关系市场监管政策执行质效、市场主体获得感和群众切身利益。2026年8月《市场监督管理所条例》草案审议通过，首次以行政法规层级明确基层市场监管所的机构定位、职责边界和建设要求，特别是对编制核定标准作出制度安排，为长期困扰基层的“一人所”“两人所”等问题提供了法理解决路径。

但从基层实际看，编制底线的明确并不自然等同于履职压力的减轻。按照辖区常住人口万分之三核定编制且单个所最低不少于5名工作人员的制度设计，一些辖区人口较少的市场监管所最终仍将处于5人左右的小规模运行状态。据测算，全国约有7000—8000个监管所按辖区人口标准只能核定5名工作人员，占基层所总数的20%左右。这类小型所既要承接市场监管全领域职责，又要回应属地治理、专项整治、投诉举报和应急处置等高频任务，人员规模与职责范围之间仍存在明显张力。

从治理逻辑看，小型所面临的不是单纯的工作量问题，而是综合监管职责在末端场景中的组织方式问题。市场监管事项具有点多、面广、链条长、专业交叉强的特点，基层所既要及时发现风险，又要依法规范处置；既要服务市场主体，又要回应群众诉求。人员越少，越需要通过清晰制度把职责、流程、标准和协同关系固定下来，否则就容易依赖个人经验和临时安排，造成工作质量随人员能力波动。

破解小型所履职困境，不能简单寄望于在短期内继续增加人员，也不能沿用“有什么人干什么事”的经验化运转方式。更现实的路径，是在《条例》所确立的法定框架下，通过制度治所、流程再造和标准固化，把有限人员组织成职责清晰、主备衔接、协同高效的履职单元。本文结合基层所运行实践，围绕5人编制小型所如何破解“人少事多”与“监管不专业”两类问题，提出可复制、可操作、可评估的实践路径。

二、5人编制小型所的核心履职困境

（一）人员数量有限与监管事项繁多之间的结构性矛盾。5人编制的小型所通常由1名所长、1名副所长、3名业务人员和1至2名辅助人员组成。所长、副所长需要承担统筹协调、内部管理、属地沟通、风险研判和重大事项处置等职责，真正能够持续投入一线业务的人员数量更加有限。与此同时，基层所面对的并不是单一条线任务，而是登记许可、食品药品安全、特种设备安全、产品质量、价格监管、广告监管、信用监管、消费维权、执法办案、应急处置等综合职责。

在任务密集叠加的情况下，小型所容易陷入“办工单、跑检查、应付考核”的事务性循环。工作人员大量时间被投诉举报、专项报表、突击检查和临时任务占用，难以对辖区重点主体、重点领域和重点风险开展持续性分析。监管工作如果长期停留在被动响应层面，就容易出现日常监管覆盖不足、风险排查不深、问题整改跟踪不实等情况，进而影响基层市场监管的整体质效。

更值得注意的是，“事多”并不只是事项数量多，还表现为任务优先级不清。食品、特种设备、产品质量安全等底线性任务必须优先保障，消费投诉、登记许可、专项整治和属地协同任务也需要及时回应。如果缺少任务分级和风险排序，基层人员容易平均用力，既消耗大量时间，又难以把有限力量投向最需要监管的风险点。

（二）综合监管要求与专业能力储备不足之间的适配性矛盾。市场监管具有明显的专业性和法定程序性。“三品一特”、执法办案、信用和网络交易监管等领域均有相对独立的法律依据、检查标准和处置流程。对大型所而言，可以通过专业条线分工提高业务深度；但对小型所而言，很难做到各专业领域专人专岗，业务人员往往需要“一人多岗、跨域承担”。

这种配置在一定程度上保证了职责有人承接，但也容易带来专业覆盖不均衡的问题。面对复杂案件查办、特种设备隐患排查、食品经营风险研判、网络交易证据固定等专业度较高的事项，基层人员如果缺少标准化工具和上级专业支撑，就可能出现程序不规范、事实认定不充分、检查重点把握不准、处置尺度不统一等问题。人员数量少还会导致岗位备份不足，一旦专业人员外出、请假或调离，相关业务容易出现断档。

（三）属地事务牵引与主责主业聚焦之间的平衡难题。基层所处在条线监管与属地治理交汇处，既接受县级领导，也需要配合乡镇（街道）开展综合治理、文明创建、安全检查和应急处置。部分工作虽与市场监管相关，但事项来源多、节奏快、临时性强，容易分散有限力量。如果缺少清晰的任务分级和协同边界，小型所就可能在属地事务牵引下偏离主责主业。

（四）制度要求明确与基层执行工具不足之间的转化难题。《条例》明确基层所建设和履职的制度方向，但制度要求最终要落实到日常检查、案件办理、服务群众和风险处置的具体动作中。小型所如果缺少岗位说明、工作清单、流程模板和复盘机制，就难以把上位制度要求转化为基层可执行的操作规范。制度越完善，越需要相应的执行工具来承接，否则容易出现“知道要规范、但不知道如何规范”的问题。

因此，小型所的难题并不只是“人少”，而是人员有限条件下如何实现职责清晰、标准统一、风险优先和协同补位。只有把人、事、权、责纳入可执行的制度框架，才能在有限编制下形成相对稳定的履职能力。

三、以制度治所构建标准化履职体系

破解小型所“人少事多、监管不专业”的矛盾，关键在于以制度治所为主线，坚持用制度管人、管事、管权，用流程固化经验，用标准降低门槛，用机制弥补人员不足。具体而言，应围绕科学分工、标准固化、机制补位和闭环优化四个环节，构建适合5人编制小型所的标准化履职体系。

（一）科学分工，构建“一专多能”岗位体系。小型所不能简单照搬大所按条线细分的岗位模式，而应在有限人员条件下形成“所长统筹、副所长抓总、业务人员分域主责、全员协同补位”的岗位体系。所长重点抓方向、抓协调、抓风险、抓队伍；副所长负责日常业务运行、任务分派、进度督办和质量把关；3名业务人员按照辖区监管实际和风险特点，分别牵头食品药品、特种设备与产品质量监管、市场秩序与信用监管等重点领域。

在分域主责基础上，应推动每名业务人员形成“一专多能”的能力结构。所谓“一专”，是明确一个主要专业方向，使其对本领域法律依据、检查标准、风险点位和常见案件类型持续积累；所谓“多能”，是要求其掌握其他领域基础事项的办理流程，能够在主岗人员不在岗或任务集中时承担辅助性工作。通过“一域一人、全程负责”和“跨域协同、相互补位”相结合，既避免人人都管、人人不精，也避免专业岗位无人备份。

岗位分工还应与辖区风险结构相匹配。食品市场主体较多的辖区，应强化食品安全日常监管和投诉处置力量；特种设备使用单位较多的辖区，应提高隐患排查和上级联动频次；网络交易、广告价格或集贸市场问题突出的辖区，则应相应调整主责方向和检查计划。也就是说，小型所岗位设置不宜机械套用固定模板，而应在基本框架统一的前提下体现辖区差异。

（二）标准固化，打造“六件套”工作载体。制度治所不能停留在口号层面，必须转化为基层人员拿得起、用得上、可检查的具体工具。建议围绕高频事项和重点风险，形成“岗位说明书+工作清单+操作指南+流程图+操作模板+计划表”六件套标准化工作载体。

岗位说明书重在明确每个岗位的职责边界、能力要求、工作标准和考核要点，解决“谁来干、干到什么程度”的问题。工作清单重在梳理日常监管、专项整治、许可服务、投诉举报处置、行政指导、执法办案等事项，明确履职依据、检查频次、办理时限和完成标准，解决“干什么、何时干”的问题。操作指南和流程图重在把登记许可备案、投诉举报处置、执法办案、应急处置等高频流程可视化，明确关键节点和程序要求，解决“怎么干、按什么顺序干”的问题。

操作模板重在统一检查记录、执法文书、告知文书、许可备案材料审查表、整改通知等文本样式和要素要求，降低非本专业人员的操作门槛。计划表重在把年度任务、月度重点、每周安排和临时事项统筹起来，形成可督办、可复盘的任务台账。通过六件套体系，基层所可以把个人经验沉淀为组织能力，把模糊要求转化为清晰流程，把临时应对转化为常态管理。

“六件套”运行中，应特别强调清单化和台账化管理。对重点主体、场所、设备、投诉和风险，应建立动态台账，明确监管责任人、检查时间、发现问题、整改要求和复查结果。对已经发现的问题，要做到有记录、有交办、有整改、有复查、有销号，防止问题停留在发现环节。对未能按期完成的事项，要在周复盘中说明原因并提出补救安排。

（三）机制补位，建立“主备联动”运行规则。小型所人员少，最怕业务断档和关键岗位无人替补。因此，应在岗位分工基础上建立AB角主备制度。每项核心业务均明确主岗和备岗，主岗负责专业把关、重点任务推进和疑难问题处置，备岗负责基础材料、一般流程和临时补位。主岗在岗时，备岗通过参与检查、协助办件、跟随学习等方式熟悉业务；主岗离岗时，备岗可依据工作清单、流程图和操作模板完成基础性、事务性工作。

对超出基层独立处置能力的复杂事项，应同步建立局所联动和专业支撑机制。基层所发现疑难案件、重大隐患或程序把握不准的问题时，由主岗人员牵头形成书面问题清单，及时向县级局业务科室、法制机构请示会商。业务部门可以通过线上答疑、现场指导、联合检查、案件会商、提级查办等方式提供支撑，防止基层所因专业能力不足而出现处置失当。这样既能守住依法履职底线，也能在实战中提升基层人员专业能力。

主备联动还应配套交接和质量控制规则。主岗移交事项时，应明确待办事项、关键期限、风险提示和需要请示的问题；备岗办理后，应将处理情况及时反馈主岗或副所长复核。对行政执法、许可审查、重大投诉等程序要求较高的事项，应建立所内初审、法制审核或县级局把关机制，避免因补位办理而降低规范性。

（四）闭环优化，健全“周复盘月更新”动态管理机制。标准化不是一次性建章立制，而是持续修正、持续适配的过程。小型所应建立常态化复盘机制，每周由副所长组织业务复盘，围绕本周重点任务、投诉举报、风险隐患、执法办案和上级交办事项逐项梳理，明确已完成事项、未完成原因、下周安排和需协调问题。通过周复盘，可以及时发现流程堵点、任务漏项和协同不足。

在周复盘基础上，应至少每月对工作清单、检查计划、风险点位和操作模板进行一次动态更新。辖区市场主体类型、季节性风险、专项整治重点和消费投诉热点都可能发生变化，基层所必须据此调整监管重点。每季度或每半年还应对制度运行效果进行阶段性评估，重点看任务是否可承接、流程是否可执行、模板是否管用、风险是否得到及时处置。通过持续迭代，推动制度体系从“纸面规范”转化为“运行规范”。

四、完善小型所高效履职的支撑保障

制度治所首先要向内挖潜。所长作为基层所第一责任人，应把制度执行作为队伍管理和业务运行的主抓手，带头按岗位职责、工作清单和流程规范办事，定期检查制度落实情况，防止制度上墙不上手、建而不用。对业务人员而言，要通过老带新、强带弱、主岗带备岗、案例研讨、岗位练兵等方式提升综合能力，使每名工作人员既有主责领域，也能承担必要的协同补位任务。

向内挖潜还要注重数字化工具的规范使用。基层所可以依托已有业务系统、监管平台和电子台账，对主体信息、检查记录、投诉举报、行政指导和整改复查等事项进行统一归集，减少重复录入和纸面流转。数字化不是另起炉灶增加负担，而应服务于任务提醒、风险筛查、资料留存和结果复盘，使制度执行留下可核查、可追踪的工作痕迹。

制度治所还需要县级局向下赋能。县级市场监管部门应充分考虑小型所人员少、专业弱、任务杂的现实，建立业务部门联系基层所制度，由食品、药品、特种设备、法制、信用、价监等科室定点联系小型所，定期下沉指导、开展业务培训和案件会商。对基层所难以独立承办的复杂案件、重大风险和疑难事项，县级局业务部门应及时提供专业支持，必要时提级查办或联合办理，为基层所依法履职撑腰托底。

考核评价也应与小型所实际相适配。对人员规模较小的基层所，不能简单套用大所的任务量指标和条线考核方式。考核应更加突出风险防控、问题闭环、执法规范、群众诉求办理和重点任务完成质量，减少重复报表、过度留痕和事务性指标占比。只有让考核指挥棒回到主责主业，基层所才有精力把有限力量投向“三品一特”安全、消费维权和市场秩序维护等核心事项。

同时，县级局还要从制度层面建立基层所与属地协同机制，破解行政级差的矛盾，促进小型所融入属地治理格局，争取乡镇（街道）党委政府和相关部门支持。对无证无照经营整治、校园周边环境治理、农村集贸市场监管、食品安全风险排查等事项，可以建立信息共享、联合检查和问题移送机制，推动公安、城管、卫健、应急、社区网格等力量协同参与。市场监管所既要守住法定职责边界，也要善于借助属地治理资源，把单兵作战转化为协同治理。

社会共治也是小型所减负增效的重要方向。可以充分发挥行业协会、消费者组织、社区网格员、市场主体自治组织、志愿者等作用，引导生产经营者落实主体责任，推动行业自律和风险自查。基层所把更多精力用于规则告知、重点抽查、风险管控和违法查处，把一般性提醒、政策宣传和基础信息收集适度嵌入社会共治网络，有助于形成“政府主导、部门监管、行业自治、主体自律、社会监督”的治理格局。

五、结语

5人编制小型市场监管所是基层市场监管体系的重要组成部分。随着《条例》制度框架的确立，小型所建设进入更加规范化、法治化的新阶段。对这类基层所而言，破解“人少事多”与“监管不专业”困境，既是落实《条例》要求的现实任务，也是提升末端治理效能的重要抓手。

在现有编制条件下，小型所提质增效的根本路径不是简单增加任务负荷，而是通过制度治所重塑组织运行方式。以“一专多能”实现专业聚焦与协同覆盖，以“六件套”标准化载体降低履职门槛，以“主备联动”机制保障业务连续性，以“周复盘月更新”推动制度持续适配，再辅以上级赋能、属地协同和社会共治，能够有效盘活现有人员潜力，推动小型所实现“人少而效能不降、岗专而覆盖全面”。

实践表明，基层治理现代化并不只取决于人员数量扩张，更取决于制度设计能否转化为可执行的基层能力。小型所只有把法定职责、岗位责任、工作标准和协同机制贯通起来，才能在有限资源条件下守住安全底线、规范执法行为、提升服务质效，为市场监管治理体系和治理能力现代化筑牢基层基础。

参考文献：

[1] 国务院。市场监督管理所条例（草案）[Z]. 2026.

[2] 国家市场监督管理总局。市场监督管理所建设规范（暂行）[Z]. 2022.

[3] 李学山。基层市场监管所标准化规范化建设的逻辑与路径[J]. 中国市场监管研究，2025（2）：25-30.