从“被动整治”到“主动治理”：基层食品药品安全监管转型的思路与实践

□ 亳州市市场监管局 范亳军

食品药品安全监管是基层市场监管部门的底线职责。某地自2026年初开展食品药品及中药材安全风险隐患大排查大整治专项行动以来，累计移送公安机关刑事案件8件，查处了一批典型案件，但也暴露出监管体系中长期存在的深层矛盾。本文从基层执法视角出发，基于对食品、药品、中药材三类典型案件的实证分析，系统梳理了当前整治工作中暴露的突出问题和制度短板，深入剖析了问题反复出现的结构性根源，并结合整治实践提出了基层监管从“被动应对”向“主动治理”转型的具体路径，以期为同类地区的监管效能提升提供参考。

关键词：基层监管 食品药品安全  中药材监管  监管转型

一、一场专项整治引发的监管思考

2026年1月，某地启动食品药品及中药材安全风险隐患大排查大整治专项行动。历时5个月，这场行动交出了一份沉甸甸的成绩单：检查市场主体2235家，发现隐患问题2937项，一般程序案件立案228件，移送公安机关刑事案件8件，取缔黑窝点16个，列入经营异常名录226家，依法注销食品生产许可证40件。

数据背后，是基层监管力量夜以继日的辛勤付出，也是违法手段不断翻新、监管博弈持续升级的真实写照。然而，成绩单的另一面，是一些更为棘手的问题：为什么“黑窝点”打掉一批又冒出一批？为什么有的企业整改过后不久又重蹈覆辙？为什么线上售假线索发现难，落地更难？这些问题指向同一个方向——现有的监管模式是否已经到了必须深刻反思和系统重构的时候？

本文无意面面俱到地论述食品药品安全监管的全部问题，而是试图从基层一线在这场整治中的真实境遇出发，剖析那些被数字掩盖的矛盾与困境之后，探讨基层监管究竟该如何从“被动应付”走向“主动治理”。

二、三类典型案件背后的监管困境

（一）“隐身”的作坊与被动的巡查

“王某无证生产食品案”中，涉事主体长期隐匿于城乡接合部的居民区，未取得任何合法生产资质，擅自从事食品生产加工。案件被发现并非因为日常巡查，而是群众举报。类似情形并非个例——专项行动中查处的16个黑窝点，相当一部分隐匿于出租民房、废弃厂房、物流园区等监管力量难以触及的角落。

这个现象折射出的监管困境在于：以“发通知、定路线、看现场”为基本模式的常规巡查，面对一个经营主体“小、散、多、杂”且大量隐藏在人口复杂密集的环境时，犹如大海捞针。基层监管所普遍面临“人少事多”的突出矛盾，一个监管人员对应数百甚至上千家主体是常态，要想通过“人盯人”实现全覆盖，既不现实也不经济更无法实现。

更深层的问题是：大量小微食品生产经营主体游离于正式监管视野之外。它们不主动申办许可、不纳入日常监管名录、不参加行业培训，成为事实上的“监管黑洞”。如何发现这些“隐身者”，是基层监管面临的第一道难题。

（二）一张标签背后的系统性欺诈

“某某药业有限公司案”案情并不复杂：企业超范围生产、虚标生产日期、冒用厂名厂址、配料信息造假。然而，这张违法的标签背后，指向的却是一个监管分类上的深层矛盾。

当一家企业的违法行为同时跨越生产许可、质量标注、知识产权、广告宣传等多个领域时，传统的“条线式”监管便显得捉襟见肘。食品生产监管只看生产环节，广告监管只管宣传用语，知识产权保护关注侵权事实——各管一段的格局下，系统性违法行为的全貌往往难以被及时识别。

更值得关注的是“某某药业（某省）有限公司案”中出现的“药食混同”现象。该企业在普通食品包装上突出使用“国药药材”“免疫球蛋白”等字样，整体设计风格与药品高度相似。这种“打擦边球”的手法，游走于食品与药品的法定边界之间，利用消费者对“药食同源”的朴素认知获取不当溢价。对于一线执法人员而言，认定其违法的法律依据明确——违反GB/7718—2011关于不得标注或暗示治疗作用的强制性规定——但真正棘手的问题在于：这类企业往往具备合法生产资质，产品检验合格，仅在标签上做文章，属于“证照齐全的违法者”，常规检查不易发现问题，需要执法人员具备相当的专业判断力和敏感性。

（三）假药案背后的产业链条与打击困境

“闫某、雅某某等多名主体非法制售假药案”是此次专项行动中性质最为严重的案件之一。调查发现，假药生产已非个体行为，而是形成了涵盖原料采购、生产灌装、包装印刷、物流发货的完整地下链条。案件的成功侦破，有赖于市场监管部门与公安机关的密切配合。

但案件的侦破也暴露出基层在打击此类犯罪中的能力短板。其一，假药生产具有高度隐蔽性，“黑工厂”通常选择偏远区域，以“厂中厂”“库中库”“城中村”形式存在，外围难以察觉。其二，跨区域作案特征明显，原料来自甲地、生产在乙地、销售面向全国，基层执法力量跨区域协查协调成本高、周期长。其三，网络销售成为主要渠道，通过电商平台、社交软件完成交易，资金流、信息流、货物流“三流分离”，传统取证方式难以适应。

“某某大药房有限公司案”则暴露了另一层面的问题——合法主体的合规失守。该药店从不具备药品经营资格的企业购进药品，严重违反《药品经营质量管理规范》。问题在于，类似的违规采购在零售终端并不罕见，其动因往往是价格竞争压力下的逐利选择。当合规经营意味着成本上升、利润下降，而违法采购的风险收益比在部分经营者看来“可以接受”时，制度的约束力便大打折扣，经营的合规性荡然无存。

（四）中药材监管的双重压力：传统顽疾与新兴业态

基于独有的特性，中药材从选种到田间种植，从日常管养到初加工，环节众多，成材周期长，不可控因素多，造就道地药材品质很难把控，在监管上面临着独特的压力。

一方面，是传统市场的“老问题”久治不愈。“杨某某销售以次充好石斛案”具有相当的代表性——利用外观相似的低价品种冒充高价道地石斛药材，或以次级品处理后冒充优级品。这类行为的技术门槛很低，违法收益却很高，且鉴别需要相当的专业知识甚至技术检测，普通消费者难以分辨，监管人员也很难识别。长此以往，形成“劣币驱逐良币”的逆向淘汰，受损的是整个区域产业的信誉根基。

另一方面，“袁某某无证经营毒性药品案”则触及了安全红线中的红线。毒性药品管理有着极严格的法律规定和特殊流程，无证经营意味着其脱离了从采购、储存到销售的全部监管环节。这类药品一旦流入非法渠道，可能引发投毒、自杀等极端事件，社会安全风险极高。案件的发现再次印证了特殊管理药品领域必须实行最严格的监管制度，任何疏漏都可能付出沉重代价。

更让基层感到棘手的是新兴业态带来的监管盲区。部分商户通过直播、短视频、电商平台等渠道，以“野生”“特效”“祖传秘方”“传统配方”为噱头，隐蔽销售未经检验的中药材或加工品，甚至包含毒性药材。线上交易的跨地域性、虚拟性和即时性，使传统的许可核查、现场检查、产品抽检等手段难以有效覆盖。某次网络舆情调查中，执法人员发现多个直播间存在违规宣传中药材功效的情况，但在落地查人时，有的主播使用虚拟地址，有的频繁更换账号，有的网店注册地与实际发货地不一致，有的使用假名字、假地址注册营业执照，最终能够成功立案查处的比例并不理想。

三、问题反复出现的三重结构性根源

透过上述典型案例和监管实践中的具体困境，可以发现问题的反复出现并非偶然，而是源于三个层面的结构性矛盾。

（一）监管资源配置与风险分布的结构性矛盾

当前基层监管的基本格局是：以有限的人力物力，应对无限且高度分散的监管对象。某地市场监管所平均在编人员不足10人，却要承担辖区内上千家食品生产经营单位、数十家药店的日常监管任务。在人少事多的刚性约束下，监管只能走“重点覆盖、抽样检查”的路径，大量风险点在事实上处于监管盲区。

这种错配在城乡接合部表现得尤为突出。城乡接合部历来是监管力量覆盖最薄弱的区域——行政管辖边界模糊、经营主体流动性强、违法成本低、执法响应慢，成为“黑作坊”“黑窝点”的天然藏身之所。而当大量经营主体游离于有证有照的监管体系之外时，任何基于“查证照、看现场”的监管设计都会面临“发现不了”的尴尬。

（二）条线分割与违法形态复合化的结构性矛盾

从上述案件中可以看到，当前的违法行为已不限于单一领域的违规，而是演变为跨领域、多环节、链条式、新媒介的复合型违法。然而，基层监管的组织架构和运行逻辑仍然是“各管一段”——生产环节归生产、流通环节归流通、广告宣传归广告、网络交易归网监。条线之间的信息壁垒和协调成本，使得对复合型违法的全貌识别和系统打击变得困难。

更为隐蔽的问题在于：当一个违法行为同时涉及多个监管领域时，往往哪个条线都有责任，哪个条线都管不全，最后反而无人牵头、无人兜底。这种体制性摩擦，在应对“药食混同”类边缘性违法时表现得尤其明显——食品条线认为涉及药品宣传，药品条线认为属于食品标签问题，两端之间形成监管的“灰色地带”。

（三）重典治乱与源头治理失衡的结构性困境

某地此次专项行动的一个显著特点是力度大、处罚严、覆盖广、延展深，这在短期内形成了有力的震慑效应。但也必须清醒地看到，仅靠“重拳出击”难以根除问题。大量小微违法主体的行为逻辑并非基于对法律后果的理性计算——他们中很多人甚至没有基本的法律常识，认为“别人都这么做”“这么多年也没出事”。在这种认知下，再严厉的处罚也只是“被抓了倒霉”，没被抓的感到庆幸，而无法形成自觉守法的内在约束。

更深层的问题是：当监管的重心持续向末端执法倾斜时，源头治理的投入必然会受到挤压。事前的合规指导、事中的预警约谈、日常的规范引导，这些需要大量“看不见的功夫”的基础性工作，往往因为见效慢、难量化而在资源配置中处于劣势。而恰恰是这些“慢功夫”的缺失，导致大量本可预防的违法行为反复滋生。

四、从实践中探索监管转型的具体路径

正视上述结构性矛盾，并不意味着束手无策。恰恰相反，此次专项整治中，基层执法队伍在实践中摸索出了一些行之有效的做法，为监管转型提供了可贵的经验积累。

（一）“飞行检查”常态化：让整改经得起“回头看”

专项行动的经验表明，执法检查最有效的形态往往是不打招呼、不听汇报、直奔现场。在复查环节，对已查处点位实施突击“飞行检查”，能有效防止“纸面整改”“应付整改”。实践中发现，部分违法者在被查处后临时停产避风，待“风头”一过便重操旧业。针对这一规律，将“回头看”制度化、随机化，对整改后再次发现同类问题的，依法顶格处罚并公开曝光，形成“一次整改、二次重罚、三次关停”的刚性约束，才能打破“整改—反弹—再整改—再反弹”的循环。

（二）借力技术手段破解“发现难”

专项行动期间，执法部门与宣传、网监等部门密切配合，利用网络监测工具辅助排查。通过关键词抓取、图像识别等技术手段结合网络舆情反馈、投诉举报，对主流电商平台、短视频平台进行日常扫描，能够发现相当数量的违规宣传和可疑销售线索。尽管受限于技术条件和专业力量，这种线上巡查的覆盖面有限、精准度有待提高，但已经验证了“以网管网”的可行性。

实践中更为紧迫的需求，是建立一个能够整合市场监管、物流、税务、电商平台等多源数据的风险预警系统（平台）。通过对企业注册信息、许可信息、行政处罚信息、网络经营、信用等级、信息经营异常名录的交叉比对，自动识别“高频变更地址”“生产品类异常集中”“网络差评集中指向质量问题”等风险信号，将“大海捞针”转变为“精准定位”。这是基层监管从人力密集型向数据驱动型转型的关键一步。

（三）“行刑衔接”的实战磨合

多起案件的顺利侦破，得益于专项行动期间建立的“行刑衔接”快速通道。市场监管部门与公安机关在涉嫌犯罪案件的查办中实现了“同时到场、同步取证、同查同问”的联动模式，有效解决了以往行政调查与刑事侦查脱节、证据标准不一、移送周期过长等问题。

这一机制的实用价值在于：在案件定性阶段即引入刑事侦查机关判断标准，避免行政调查“走弯路”；在证据固定环节即按刑事诉讼标准操作，确保证据链的完整性和法律效力；在跨区域追踪方面借助公安系统的侦查网络，弥补市场监管部门在手段上的局限。当然，这种高效联动目前主要集中在专项行动期间，如何将其常态化、制度化，仍是需要持续推进的工作。

这些做法背后的逻辑是：相当一部分违法并非主观恶意，而是源于经营者“不知道什么能做、什么不能做”。如果能够通过有效的合规引导，帮助经营者在违法之前建立正确的行为边界，其预防效果远胜于违法之后的重罚。当然，这种“柔性”的前置干预，必须与对主观恶意违法“零容忍”的刚性执法有机结合，才能形成完整的制度闭环。

五、基层监管转型的几点思考

此次专项整治，既是一次对风险隐患的集中清扫，也是一面照出监管体系短板的镜子。透过这面镜子，可以看到基层监管面临的困境并非源于某一次检查的疏漏或某一起案件的不力，而是根植于监管资源配置、组织运行逻辑和治理策略取向三个层面的结构性矛盾之中。

正视这些矛盾，并非否定专项整治的成效，而是为了在阶段性成果的基础上，寻找更为持久、更为根本的解决路径。从“被动整治”到“主动治理”的转型，意味着监管思路至少要在以下几个方向上做出调整：

其一，从“人海战术”转向“数据赋能”。在监管力量难以大幅增加的刚性约束下，必须依靠技术手段提高发现能力、预警能力和溯源能力，让有限的人力精准投放到风险最高、问题最集中的领域。

其二，从“各管一段”转向“全链打击”。面对复合化、链条化的违法行为，监管组织方式必须打破条线壁垒，实现信息共享、线索互通、执法协同，形成对系统性违法的整体压制。

其三，从“重罚轻教”转向“惩防并举”。在保持对主观恶意违法高压态势的同时，必须补齐源头预防的短板，通过合规指导、标准培训、警示宣传等“慢功夫”，逐步提升整个行业的法治意识和规范水平，减少“无知违法”的发生概率。

食品药品及中药材安全治理，说到底是一场与违法行为的持久博弈。这场博弈不会有毕其功于一役的终点，只会在监管者与违法者的持续较量中不断升级手段、完善制度。而基层监管转型的每一步探索，都是在为这场持久战积累更为坚实的制度支撑和实战经验。